Les directives et le cadre juridique national

Le Livre Vert

Le Livre Vert sur le développement du marché unique des services postaux publié en juin 1992 par la Commission Européenne marque le lancement de la politique postale communautaire. La pérennité et l'amélioration du service universel sont les objectifs majeurs du Livre Vert, avec l'élargissement du champ de la concurrence et l’amélioration des conditions d’acheminement du courrier transfrontalier, jugées insatisfaisantes. Ce texte prévoit ainsi l’octroi de certains droits exclusifs pour assurer la pérennité du service universel.

En 1994, le Conseil des ministres fixe dans une résolution les objectifs qui doivent gouverner l’élaboration de la réglementation postale communautaire :

• garantir la fourniture à l’échelon communautaire, d’un service universel de qualité, au meilleur prix et accessible à tous ;
• assurer la viabilité économique et financière du service universel en définissant pour son prestataire un secteur réservable, de dimension appropriée ;
• concilier la promotion de la libéralisation graduelle et maîtrisée du marché postal et la garantie durable du service universel.

Le Conseil invite également la Commission à élaborer une directive précisant la définition du service universel et la liste des services susceptibles d'être réservés. Il faudra pratiquement trois ans pour rendre possible l’adoption de cette directive communautaire.

La directive cadre de 1997 et la directive modifiée de 2002

Deux directives européennes (1997 et 2002) président à l’ouverture à la concurrence du secteur postal. 

La directive 97/67/CE, dite directive postale cadre, est une directive d’harmonisation. Adoptée le 15 décembre 1997, elle pose le principe d’un service universel postal défini selon des règles communes : garantie de prestations minimales, contraintes sur les modalités d’organisation du prestataire de service universel, fixation d’objectifs de qualité de service. 

Elle garantit l’existence d’une offre de service universel et fixe les conditions de son financement. Elle définit les principales missions des Etats membres au travers de la création d’une autorité de régulation nationale indépendante désignée pour  accomplir les tâches découlant de la directive (entre autres, pérennité et contrôle du service universel, transparence et séparation comptable, suivi de la qualité de service).

Elle pose également le principe d’une ouverture progressive et maîtrisée du secteur postal à la concurrence dont l'ouverture totale du marché est envisagée pour 2009.


La directive 2002/39/CE du 10 juin 2002 précise les étapes de la libéralisation du secteur postal : 

• à partir du 1er janvier 2003, le secteur réservable, c’est à dire les prestations que l’opérateur de service universel peut conserver sous monopole, est limité aux envois de correspondance intérieure et transfrontière entrante jusqu’à 100g. En 2006, ce seuil sera abaissé à 50g.
• la date de 2009 pour une ouverture totale à la concurrence devra être confirmée par la Commission Européenne avant fin 2006, sur la base d’études d’impacts.

La directive prévoit également que les prestataires de service universel pourront proposer des tarifs dits " spéciaux " pour les services aux entreprises, aux expéditeurs d’envois en nombre ou aux intermédiaires chargés de grouper les envois provenant de plusieurs émetteurs. 

Enfin, elle interdit les subventions croisées entre secteur réservé et secteur concurrentiel, sauf si une telle subvention s’avère absolument indispensable à l’accomplissement des obligations spécifiques de service universel imposées au domaine concurrentiel.

L’article 19 de la loi du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoiretranspose les principales obligations de la directive du 15 décembre 1997. Le texte modifie les articles L.1 et L.2 du code des Postes et Télécommunications en définissant, d’une part, le service universel avec ses principes et les garanties données aux usagers, d’autre part, un secteur réservé au prestataire du service universel pour compenser les charges résultant du service universel et garant de sa pérennité dans les limites maximales prévues par la directive de 1997. L’article 25 de cette loi désigne La Poste comme le prestataire du service universel postal en France.

Ces dispositions ont fait l’objet de deux décrets d’application :

• Décret n° 2001-122 du 8 février 2001, portant modification du cahier des charges de La Poste qui précise les conditions générales d’exécution du service universel postal et les obligations auxquelles est assujettie La Poste en tant que prestataire du service universel ;
• Décret n° 2001-1335 du 28 décembre 2001 instituant un médiateur du service universel postal et organisant une procédure de traitement des réclamations des usagers du service universel postal.

Cette transposition a minima des directives s’est avérée insuffisante pour deux raisons :

• l’ouverture à la concurrence du secteur tenant compte de l’abaissement de la limite poids-prix du monopole en 2003 et 2006 fixé par la directive modifiée de 2002 n’était pas transposée (le monopole restait prévu jusqu’à 350g) ;
• l’incompatibilité entre la réglementation française et les obligations résultant de la directive postale de 1997 (article 22) concernant la séparation fonctionnelle entre l’autorité réglementaire nationale et l’opérateur postal.

En effet, dans ce dispositif, le ministre chargé des postes était désigné comme l’autorité réglementaire nationale devant accomplir les tâches découlant de la directive postale. Or, le même ministre exerçait la tutelle de La Poste et, dans ce cadre, il exerçait des responsabilités liées à la performance économique de l’entreprise, à la définition de ses orientations stratégiques et nommait les principaux administrateurs. Ce dispositif apparaissait ainsi décalé face aux évolutions du cadre juridique postal européen. Par ailleurs, la France faisait encore partie des rares pays de l’Union n’ayant pas mis en place un régulateur indépendant. 

C’est dans ce contexte que la France fait le choix de moderniser le dispositif juridique des activités postales par un projet de loi spécifique au secteur intégrant les éléments nécessaires à la transposition de la directive du 10 juin 2002. Le 16 juillet 2003, Nicole Fontaine, la ministre déléguée à l'Industrie présente le projet de loi en conseil des ministres. Discuté par le Sénat en janvier 2004 puis par l’Assemblée nationale en janvier 2005, le texte est soumis à un vote solennel le 3 mai 2005 et définitivement adopté le 12 mai. 

Publiée au Journal Officiel le 21 mai 2005, la loi n° 2005-516 du 20 mai 2005 relative à la régulation des activités postales est organisée autour de trois axes majeurs, qui renvoient chacun à différents articles :

• L’organisation du marché des activités postales, qui fait essentiellement l’objet de l’article 1er ;
• La mise en place d’une régulation de ce marché, objet de l’article 2 . Le législateur a confié la régulation des activités postales à L’ART, qui devient l’ARCEP. Il a donné à l’ARCEP la mission de veiller à l’ouverture et au bon fonctionnement du marché postal ainsi qu’au financement et à la sauvegarde du service universel.
• La refonte du cadre juridique des services financiers de La Poste, objet de l’article 8, hors du champ de la régulation postale.

Ce nouveau cadre juridique transpose en droit national la directive européenne du 15 décembre 1997, notamment en ce qui concerne la création d’un régulateur indépendant et la directive du 10 juin 2002 relative à la poursuite de l’ouverture à la concurrence des services postaux de courrier.

Une nouvelle directive 2008/6/CE du parlement et du Conseil adoptée le 20 février 2008 a modifié la directive 97/67/CE en ce qui concerne l’achèvement du marché intérieur des services postaux de la Communauté.

Sur le service universel

La nouvelle directive postale maintient inchangé le champ du service universel dont la définition reste général comme dans les directives précédentes. Les contours précis du service universel sont laissés à la discrétion des Etats membres.
La définition des normes de qualité de service et des règles d’accessibilité des bureaux demeure également une prérogative nationale.
La directive prévoit également que les Etats membres peuvent désigner une ou plusieurs entreprises comme prestataires du service.
 

Sur la concurrence

La date retenue pour l’ouverture totale à la concurrence est le 31 décembre 2010 au plus tard au lieu du 1er janvier 2009 comme le prévoyait la seconde directive postale. Certains pays bénéficieront d’un report jusqu’à la fin de 2012 pour tenir compte notamment de leur caractère insulaire, de leur petite taille ou de leur entrée tardive dans l’Union (Chypre, Grèce, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Malte, Pologne, République Tchèque, Roumanie et Slovaquie). 
La possibilité d’astreindre l’offre de services postaux à des régimes de déclaration ou d’autorisation demeure, avec la précision que ces régimes ne doivent pas constituer un obstacle à l’entrée sur le marché. Ce dernier point est extrêmement important : en particulier, la directive proscrit la limitation ex ante du nombre des prestataires.
A l’instar de la loi postale française de 2005, la directive pose le principe qu’un certain nombre d’installations ou d’informations détenues par le prestataire du service universel doivent être rendues accessibles à ses concurrents : sont citées notamment les boites postales en bureau de poste, le service de réexpédition des envois, le référentiel des codes postaux. Sur ces points, la directive reprend des dispositions nationales déjà existantes dans les législations internes de plusieurs pays européens.
 

Sur le financement du service universel

L’ouverture totale des marchés repose sur les résultats d’une étude prospective menée par la Commission européenne, au terme de laquelle elle conclut que l’objectif fondamental consistant à offrir durablement un service universel de qualité peut être atteint sans qu’il soit nécessaire de maintenir un service réservé. 
Le texte comporte une annexe sur les principes de calcul du coût net de ce service universel. La directive permet la mise en œuvre de moyens externes de financement si la prestation du service universel représente à la fois un coût net pour l’opérateur et une charge financière inéquitable. Ces modes de financement du coût net du service universel peuvent être un mécanisme de dédommagement des entreprises concernées par des fonds publics ou un mécanisme de répartition du coût net des obligations de service universel entre les prestataires de service et/ou les utilisateurs.

La disparation du secteur réservée

La loi n° 2010-123 du 10 février 2010 relative à La Poste et aux activités postales, qui transpose en droit français la troisième directive postale de 2008, prévoit d'abord la fin du monopole (secteur réservé) de La Poste sur les envois de moins de 50 g au 1er janvier 2011. 
 

Evolutions des compétences de l'ARCEP concernant les tarifs postaux et la qualité

Avec la fin du monopole postal disparaissent aussi les procédures d'autorisation préalable des tarifs postaux - en particulier le prix du timbre - en vigueur depuis 1990. Cette modification ne signifie pas pour autant que les tarifs postaux deviennent totalement libres. 

A compter du 1er janvier 2011, l'ARCEP conserve la possibilité d'encadrer les tarifs, dits de service universel, présentant une nature de service public. L'ARCEP peut en effet fixer un price cap sur ces tarifs, ce qui donne une certaine latitude à La Poste pour réaménager sa tarification en augmentant certains produits plus que d'autres, mais plafonne l'augmentation moyenne de la tarification sur une durée de 3 ans. 

En fonction du degré de concurrence existant sur le marché, ce price cap peut soit en rester à une contrainte globale en moyenne, soit décliner celle-ci pour des familles de produits déterminés. Cette dernière technique est notamment utilisée aux Etats-Unis où chaque grande famille de prestation reçoit un plafond différent. En Europe, certains régulateurs n'encadrent pas du tout les tarifs des prestations aux grands clients - le courrier industriel - et concentrent la contrainte sur les produits de la " clientèle captive ". 

Par ailleurs, l'ARCEP demeurera informée des projets de tarifs de La Poste et pourra lui demander de les reconsidérer s'ils s'écartent manifestement des principes tarifaires du service universel que sont la péréquation géographique, le caractère abordable pour tous les usagers et l'orientation vers les coûts. 

La loi précise aussi que la qualité des prestations du service universel doit être mesurée et publiée dès lors que le ministre a fixé des objectifs à La Poste. Cette disposition permettra de poursuivre les progrès déjà accomplis en matière d'information des consommateurs sur la qualité grâce au " tableau de bord du service universel " publié par La Poste. 
 

Le traitement des réclamations par l'ARCEP après épuisement des procédures mises en place par les prestataires postaux

Par ailleurs, la loi charge désormais l'ARCEP du traitement des réclamations qui, aux termes du nouvel article L5-7-1 " n'ont pu être satisfaites dans le cadre des procédures mises en place par les opérateurs postaux ". Cela donne à l'ARCEP la capacité d'agir pour inciter à un traitement efficace et équitable des consommateurs. 

La saisine de l'ARCEP est ouverte à toute personne physique ou morale bénéficiaire d'une prestation de service postal réalisée par un prestataire autorisé, en tant qu'expéditeur ou destinataire. Elle peut porter, soit sur une réclamation qui n'a pas été traitée ou qui a été traitée de façon incorrecte ou insatisfaisante par le prestataire postal concerné. 

Préalablement à la saisine de l'ARCEP, les utilisateurs doivent avoir épuisé la totalité des voies de recours mises en place par les prestataires postaux, y compris le médiateur de La Poste pour les réclamations concernant La Poste. 
 

La couverture postale du territoire 

Enfin, la loi postale de 2010 précise également que La Poste est tenue de maintenir au moins 17 000 points de contact et qui charge l'ARCEP d'évaluer chaque année le coût net de cette mission, afin de fixer la compensation due à La Poste. 

• 28 mars 2008 : La Lettre de L'Autorité (n° 61, mars-avril 2008) publie une interview de Jörg Reinbothe, chef de l’unité E3 à la direction Marché intérieur de la Commission européenne sur le report, de 2009 à 2011, de la date d'ouverture totale à la concurrence du marché postal : un délai « qui ne pourra pas être une excuse pour ne rien faire ou pour adopter des mesures protectionnistes », prévient-il. / Lire l'interview 
• 20 février 2008 : le Parlement et le Conseil européens adoptent une nouvelle directive 2008/6/CE qui modifie la directive 97/67/CE en ce qui concerne l’achèvement du marché intérieur des services postaux de la Communauté : la date retenue pour l’ouverture totale à la concurrence est fixée au 31 décembre 2010 au plus tard, au lieu du 1er janvier 2009 comme le prévoyait la seconde directive postale / La version consolidée de la nouvelle directive (1997+2008) 
• 31 janvier 2008 : le Parlement européen et le Conseil repoussent à 2011 la date de l'ouverture totale à la concurrence du marché postal (initialement fixée au 1er janvier 2009) avec la possibilité, pour certains États membres, de repousser cette ouverture de deux années supplémentaires au maximum / Le communiqué de presse de la Commission sur la nouvelle directive postale 
• 10 octobre 2007 : Paul Champsaur, président de l'ARCEP, s'exprime devant la Commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale sur le projet de révision de la directive postale et les priorités pour que l'ouverture des marchés postaux soit une réussite en France / Le discours du président de l'ARCEP 
• 1er octobre 2007 : le Conseil des ministres européen entérine la date du 1er janvier 2011 pour achever la libéralisation postale. Effectuée par étapes, celle-ci concernera alors le courrier ordinaire de moins de 50g / Le communiqué de la Commission européenne en anglais - version française et du secrétariat d'Etat aux entreprises
• 19 septembre 2007 : l'Assemblée nationale examine la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 97/67/CE sur l'achèvement du marché intérieur des services postaux de la Communauté / Le site de l'Assemblée 
• 18 octobre 2006 : La Commission européenne propose une ouverture totale du marché pour 2009 / Le communiqué de presse de la Commission / Le discours de Charlie McCreevy, Commissaire au Marché intérieur / La proposition de directive 
• 21 décembre 2005 : la Commission européenne donne son feu vert à la conversion des services financiers de La Poste en une filiale dénommée la Banque Postale / Le communiqué de la Commission  
• 24 novembre 2005 : discours prononcé par le commissaire Charlie Mc Greevy sur la directive postale / Le discours  
• 16 juillet 2002 : adoption de la directive 2002/39/CE du Parlement européen et du Conseil du 10 juin 2002 modifiant la directive 97/67/CE en ce qui concerne la poursuite de l'ouverture à la concurrence des services postaux de la Communauté (Publication au JOCE n° L 176 du 05/07/2002 p. 0021 - 0025) / La directive