> L'interview sur le site d'Acteurs Publics
Le président de l'Arcep déplore "une forme de capitulation dans le débat public" au sujet de la domination des géants du Web, les Gafam, qui est "vécue comme une évidence". "L'État plate-forme, il ne faut pas seulement en parler. Il faut le faire !" s'impatiente-t-il. Et l'Arcep compte bien ouvrir la voie en augmentant son niveau d'exigence à l'égard des opérateurs Internet pour améliorer, enfin, la couverture mobile dans les zones rurales.
L'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (Arcep) vient de rejeter l'offre faite par l'opérateur SFR de "fibrer" seul la totalité du territoire. N'est-ce pas paradoxal alors que vous incitez les opérateurs à investir ?
Les réseaux de communication ne sont pas une marchandise comme les autres. L'ambition de l'Arcep est de les développer comme un bien commun, ce qui ne veut pas dire qu'ils sont forcément de propriété publique. Les infrastructures permettent l'échange, la création, l'innovation, mais aussi l'accès au savoir et aux procédures administratives diverses. La volonté d'investir affichée par SFR est une bonne nouvelle, mais il faut veiller à ce que cette offre s'insère harmonieusement avec le reste. Car on ne part pas d'une feuille blanche et d'autres acteurs se sont organisés depuis 2011. Notre position à l'égard de SFR est donc d'être fermes mais pas fermés. Dans les territoires, des pratiques de "débauchage" déstabilisent l'ensemble constitué par des porteurs de projets publics. Ce n'est pas acceptable.
Afin que les utilisateurs y voient plus clair sur la qualité du réseau mobile dans les zones rurales, l'Arcep a publié la carte détaillée de la couverture mobile assurée ou non par chacun des opérateurs. Pourquoi ne pas l'avoir fait plus tôt ?
Depuis vingt ans, l'Arcep s'était auto-convaincue qu'il n'y avait pas de problème de couverture mobile en France, et ce sur la base de chiffres assénés avec une morgue insupportable… On était dans une forme de leurre, dans une bulle de l'évidence, et on refusait de voir la réalité en face. La première chose à faire, c'est que l'État sorte de ses certitudes. À l'Arcep, nous avons voulu crever l'abcès, même si cela a été un travail difficile sur nous-mêmes. Sans parler de la résistance, importante, des opérateurs à voir changer les paramètres de mesure.
"Nous avons menti aux gens quand nous leur disions qu'ils bénéficiaient d'une couverture mobile."
Comment expliquer cet aveuglement ?
Désormais, la loi pour une République numérique prévoit le "dégroupage de la donnée", c'est-à-dire que l'administration peut forcer les opérateurs à fournir une information forte et de qualité. Car l'information est devenue un enjeu tel dans le fonctionnement des marchés qu'il est presque plus important de prendre de l'information aux opérateurs et de la mettre sur la place publique que d'avoir accès aux infrastructures physiques, qui est le métier historique de l'Arcep. Alors oui, tout cela est venu tard, parce que cela a été une révolution des esprits que d'accepter de reconnaître que nous avions tort et que d'une certaine manière, nous avions menti aux gens quand nous leur disions qu'ils bénéficiaient d'une couverture mobile. La manière dont nous mesurions la couverture ne correspondait pas à la réalité. Moi-même, lors de mon audition de nomination à l'Arcep devant les députés, en bon technocrate que je suis, prisonnier d'une vision, j'avais indiqué aux députés qu'il n'y avait pas de de problème de couverture.
Quel a été le déclic alors ?
Quand je suis arrivé, l'idée de la carte était en germe. Elle a été intégrée dans notre revue stratégique comme l'un de nos 12 chantiers prioritaires, après un processus de consultation large. Plus qu'une vérité technocratique moyennée, c'est une information précise que souhaite le consommateur dans une logique d'empowerment. L'Arcep travaille donc avec plusieurs start-up, telle Qosbee qui, via une application, vous dit quel est le meilleur opérateur en fonction de vos déplacements quotidiens. Derrière cela, il y a une arrière- pensée de régulation par la data : faire en sorte que la concurrence ne soit pas seulement sur les prix, mais aussi sur la qualité et sur la couverture offerte par un opérateur. Nous déléguons ainsi aux consommateurs le pouvoir d'orienter le marché vers plus d'investissements.
"Avec les opérateurs, il faut un changement d'échelle, qui permettra de préparer la 5G."
Pour les inviter à investir davantage, l'Arcep propose de ne pas augmenter les redevances versées par Orange, SFR, Bouygues et Free. Ne s'agit-il pas là d'un cadeau aux opérateurs que vous pourriez ensuite regretter d'avoir fait ?
La politique, c'est l'art des choix. En tant que président du régulateur européen des télécoms, le Berec, j'ai constaté que des pays comme la Suède avaient accordé des fréquences à des opérateurs avec des redevances faibles, en échange d'une très bonne couverture. La France se situe dans un entre-deux : des redevances importantes, sans être astronomiques, et des obligations d'aménagement du territoire significatives mais dont on s'aperçoit qu'on a décroché… Je ne veux pas jeter la pierre à mes prédécesseurs, car il était difficile d'imaginer que le confort mobile deviendrait le moyen central de communication pour tous les usagers. C'est en 2013 que le télescopage a eu lieu : le temps passé à regarder un écran est devenu supérieur sur le mobile par rapport au fixe. Aujourd'hui, je propose de faire le choix de la Suède. Oui, ce choix implique de renoncer à une belle opération, avec des enchères juteuses pour les caisses de l'État. Mais nous pensons, nous, qu'il faut éviter le compromis mou. Nous sommes actuellement en train de définir le degré de couverture exigible dans ce cadre. Il faut un changement d'échelle, qui permettra aussi de préparer la 5G. C'est ce choix que nous proposons au gouvernement, qui devrait se prononcer d'ici la fin de l'année.
Par quel moyen l'Arcep pourra-t-elle s'assurer que les opérateurs mettront bel et bien plus de moyens ? Quelles sanctions prévoyez-vous le cas échéant ?
Pour le réseau fixe, jusqu'à présent, l'engagement des opérateurs n'était pas juridiquement contraignant. Pour le réseau mobile, un cadre juridique existe et est inclus dans les licences. L'Arcep a donc un vrai pouvoir de contrôle, qu'elle exerce tous les trois mois en publiant les résultats dans un observatoire. Les sanctions peuvent aller jusqu'à 3 % du chiffre d'affaires de l'entreprise. Nous avons innové en instaurant un système de mise en demeure anticipée qui nous permet de sanctionner sans délai le jour où l'engagement n'est pas tenu à la date prévue. Nous disposons donc d'instruments suffisamment dissuasifs. Ne reste plus qu'à rouvrir les licences pour augmenter notre niveau d'exigence envers les opérateurs mobiles.
S'agissant de la zone d'initiative publique, les investissements des collectivités en faveur du très haut débit ont été très variables eux aussi. Comment expliquer ces différences entre les départements ?
Le plan France Très Haut Débit a fait le pari de s'appuyer sur l'initiative locale, l'État apportant son expertise et des moyens financiers. Depuis la loi de 2004 sur la confiance dans l'économie numérique, les collectivités locales ont la capacité de développer elles-mêmes des réseaux. Elles sont allées plus ou moins vite et cela tient à deux choses : la compétence acquise par les exécutifs locaux sur ces réseaux de première génération et la "mayonnaise" politique locale, qui ne prend pas partout aussi vite entre départements, établissements intercommunaux et régions.
"La question n'est pas " Faut-il démanteler Google ? " mais " Comment démanteler Google ? ""
Vous défendez l'Internet comme un "bien commun". Comment comptez-vous y parvenir à l'heure du règne des Gafam [acronyme désignant les géants du Web : Google, Apple, Facebook, Amazon et Microsoft, ndlr] et de la suprématie numérique américaine ?
Je constate une forme de capitulation dans le débat public. La domination des Gafam est vécue comme une évidence. Le fait de ne pas choisir son moteur de recherche ou son réseau social aussi. L'attention politique s'est ainsi concentrée sur les symptômes de cette domination au lieu d'agir sur leurs causes ! Il y a donc beaucoup d'activisme autour de sujets comme la protection de la vie privée, l'ouverture du marché aux start-up françaises, ou encore le phénomène des fake news… Ces sujets sont évidemment cruciaux, mais je crains que les pouvoirs publics s'épuisent à ne traiter ainsi que des symptômes. La question n'est pas "Faut-il démanteler Google ?" mais "Comment démanteler Google ?". Il faut déterminer quels sont les leviers de régulation à mettre en place pour rouvrir le jeu, faire émerger des alternatives aux Gafam, respectueuses des droits humains et des valeurs qui sont les nôtres. À l'heure actuelle, il existe des acteurs qui portent cela dans leur ADN, mais ils ne parviennent pas à se développer suffisamment, les Gafam dressant devant eux une barrière incommensurable. À la puissance publique, donc, de définir des outils juridiques permettant d'accompagner ces start-up alternatives pour qu'elles rattrapent vite les effets d'échelle qui leur échappent.
C'est précisément l'ambition de l'État plate-forme qu'Emmanuel Macron appelle de ses vœux…
L'État plate-forme, il ne faut pas seulement en parler, il faut le faire ! C'est d'abord un changement de logique de l'action de l'État qui vise à recréer de l'adhésion des citoyens en ouvrant les services publics. L'État plate-forme est avant tout une transformation de l'État lui-même et il ne porte pas dans son ADN le combat contre les Gafam. Ainsi, si l'État n'est pas satisfait de certains services de ces multinationales américaines, il doit mettre d'autres acteurs en capacité d'offrir des services différents. Il doit apprendre, pour cela, à créer des alliances avec la multitude, à renoncer à tout faire lui-même. À l'Arcep, nous faisons ce choix de déléguer à une quinzaine de start-up le fait d'ubériser les opérateurs, à l'image de Qosbee, dont je parlais plus haut. Nous accompagnons un écosystème qui fournit de l'information de qualité. Depuis la libéralisation des télécoms en 1997, notre Autorité a appris à accompagner des acteurs et à cesser de vouloir tout faire seule. L'État doit très vite en faire autant.
"Il faut renouer avec une forme de radicalité du service public, c'est- à-dire revenir à ses sources."
Comment l'État peut-il s'y prendre ?
Il y a dans les administrations des agents que j'appelle des "barbares publics", en référence à l'expression de Nicolas Colin [ancien inspecteur des finances, cofondateur du fonds d'investissement dans les start-up The Family, ndlr] pour parler des entrepreneurs du numérique, qui sont les réformateurs dont nous avons besoin. Mais ces barbares ne sont pas forcément aux commandes de l'État et n'osent pas toujours s'exprimer. Il faut à mon avis renouer avec une forme de radicalité du service public, c'est-à-dire revenir à ses sources, à la cause que tous ses agents défendent. Je crois à la "barbarisation" de l'État plutôt qu'à sa modernisation. Car on ne changera pas l'État de manière incrémentale. Il faut être très radical au contraire, vu la crise intense qui sépare aujourd'hui les citoyens de leur administration.
Taxer les géants du Net pour qu'ils financent les "communs numériques" comme l'accès au très haut débit, est-ce une bonne idée ?
C'est la mère des batailles, qui va au-delà du simple traitement des symptômes que j'évoquais. Taxer les Gafam est un problème structurel. À l'ère fordiste, on a inventé la TVA. À l'ère numérique, nous devons inventer l'équivalent de la TVA. C'est un défi, car l'économie numérique fonctionne sur la donnée, qui est en elle-même impalpable et ne correspond à aucune valeur absolue. Mais attention : taxer les Gafam ne suffira pas à mettre à bas leur domination.
Propos recueillis par Soazig Le Nevé