Vers une nouvelle gestion du spectre en Europe
Monsieur le Sénateur,
Mesdames et Messieurs,
L’usage des fréquences pour des applications civiles (audiovisuel, télécommunications) s’est largement développé au cours du XXème siècle. Dans le secteur des télécommunications, l’apparition et le développement des services mobiles ont notamment nécessité l’utilisation d’une quantité croissante de fréquences, qui ne sont pas inépuisables. Ainsi, depuis de nombreuses années, les fréquences constituent une ressource rare dont la planification et la gestion s’effectuent dans un contexte de plus en plus internationalisé.
Les secteurs économiques utilisant des fréquences s’appuient sur des technologies et des normes souvent définies et harmonisées à l’échelon international. C’est particulièrement vrai pour les télécommunications et les radiocommunications, et cette approche internationale est rendue encore plus nécessaire avec le développement de la concurrence.
Il faut donc que ces ressources en fréquences fassent l’objet d’une utilisation harmonisée aux plans européen et mondial. C’est pourquoi l’affectation des fréquences entre les différents services de radiocommunications, puis les différents affectataires du spectre, est planifiée par l’Agence nationale des fréquences dans le cadre de négociations conduites dans des instances internationales spécialisées.
Le dispositif français de répartition des bandes de fréquences entre plusieurs affectataires (ART, CSA, ministère de la Défense, etc.) fonctionne aujourd’hui correctement et permet d’assurer tout à la fois la planification du spectre et sa répartition entre les usages. Mais les évolutions politiques, économiques et technologiques pourraient, si l’on ne s’y prépare pas, conduire à des difficultés importantes à moyen et long terme. Il est donc essentiel de lancer dès aujourd’hui le débat sur ces questions certes complexes, mais également porteuses d’enjeux majeurs. Je remercie M. le Sénateur Pierre Laffitte d’en avoir pris l’initiative.
C’est donc très volontiers que je me prête à cet exercice prospectif. Trois questions me semblent en particulier devoir être posées dans le cadre de ce débat :
- Au plan politique l’importance croissante de l’Europe et le rôle que ses institutions sont appelées à jouer dans la gestion des fréquences
- Au plan économique la détermination de la valeur de l’usage des fréquences, qui n’obéit pas aujourd’hui à des règles claires ;
- Au plan technologique enfin l’impact économique et réglementaire de la convergence, auquel il faut d’ores et déjà se préparer.
I. L’Europe
Dans le secteur des télécommunications, c’est une réglementation européenne qui s’applique ; elle a fait l’objet d’une transposition dans des réglementations nationales – la loi du 26 juillet 1996 en France – qui ont créé des instances de régulation dans chacun des quinze Etats membres. Ces instances se sont regroupées au sein du Groupe des régulateur indépendants (GRI), structure de discussion, de concertation et d’action au niveau européen.
S’agissant des fréquences, c’est aujourd’hui au sein de la CEPT que sont conduites les négociations pour la détermination de positions communes européennes en matière d’affectation des bandes de fréquences aux différents usages de télécommunications.
Ces positions sont défendues au plan mondial au sein de l’UIT, dans le cadre de la conférence mondiale des radiocommunications qui se réunit tous les trois ans et réserve les bandes de fréquences à différents services. La dernière CMR, qui a eu lieu au printemps 2000, a notamment permis d’identifier des bandes fréquences complémentaires pour la troisième génération de systèmes mobiles et de garantir l’accès aux fréquences des systèmes satellitaires de deuxième génération de type " Skybridge ".
Dans ce contexte, l’Union européenne a manifesté, depuis plusieurs années, son souhait de jouer un rôle plus important dans le dispositif d’harmonisation et de gestion des fréquences, dans la perspective de la formation d’un grand marché européen des télécommunications.
La qualité et l’efficacité des travaux conduits au sein de la CEPT doivent être soulignés. Mais il est clair que l’Union européenne – aujourd’hui à quinze et demain à 25 ou trente pays - constitue un espace économique et politique cohérent, appelé à jouer un rôle croissant dans la définition des objectifs politiques du continent.
Un enjeu stratégique pour l’Europe comme celui de Galileo, s’est traduit, d’une manière sans doute exemplaire, par une impulsion politique donnée par l’Union européenne et un travail technique considérable fourni par la CEPT et notamment la délégation française à la dernière CMR.
Les nouvelles directives télécoms, qui viennent d’être adoptées par le Conseil et le Parlement européens, sont un autre témoignage du rôle de l’Union européenne en matière de gestion des fréquences. Elles confient notamment à la Commission un rôle d’harmonisation renforcé dans certains domaines, rôle d’harmonisation et d’impulsion que la Commission pourrait utilement être appelée à jouer dans la gestion des bandes de fréquences au niveau européen. La reconnaissance de cette mission permettrait sans doute à l’Europe de peser avec une efficacité accrue sur les décisions prises au niveau international.
L’harmonisation européenne a aussi vocation à s’appliquer à d’autre domaines. Ainsi, l’Autorité a-t-elle souligné à plusieurs reprises l’utilité d’une véritable régulation européenne pour les télécommunications spatiales, seule susceptible de permettre aux opérateurs de bénéficier en Europe d’un cadre comparable à celui qui existe outre-Atlantique.
Autre exemple de la nécessité d’une réflexion européenne sur l’usage des fréquences et ses implications réglementaires, le développement des réseaux locaux radioélectriques (RLAN), qui pourraient venir concurrencer les accès à haut débit fixe et mobiles dans les prochaines années.
Les réseaux locaux radioélectriques (RLAN) utilisent des fréquences non spécifiquement assignées à leur utilisateur, sans garantie de protection et sous réserve de non-brouillage. Ces RLAN offrent potentiellement des services d’accès point-à-point ou point-à-multipoint et permettent des communications sans-fil haut débit entre utilisateurs. Leur usage est majoritairement réservé, au sein de l’Union européenne, à l’établissement de réseaux indépendants.
La possibilité d’employer ces fréquences non spécifiquement assignées à leur utilisateur afin de fournir des services de télécommunications au public, donc dans le cadre de réseaux ouverts au public et non plus de réseaux indépendants, est aujourd’hui en cours d’étude et a déjà été envisagée dans d’autres pays. Plusieurs demandes d’information sur ce même sujet ont par ailleurs été formulées auprès de l’Autorité, par des industriels, des consultants et opérateurs au cours de ces derniers mois. Il s’agit notamment de l’utilisation des normes 802.11a, HyperLAN 2 et 802.11b (Wi Fi) pour ce type d’usages.
On peut distinguer trois catégories pour les applications de type RLAN :
- Les installations radioélectriques de faible puissance et de faible portée fonctionnant dans la bande de fréquences 2400 –2483,5 MHz (définies par une décision CEPT, se référant notamment à une norme de l’ETSI). (applications domestiques, permettant de relier sans fil des appareils entre eux, télécommandes, technologies de type Bluetooth)
- Les réseaux locaux radioélectriques (RLAN) fonctionnant dans la même bande de fréquences et définis par une autre même décision de la CEPT. (transfert de données à haut débit de courte portée)
- Les réseaux locaux à haute performance (hiperlans) définis dans des décisions de l’ERC, fonctionnant notamment dans la bande 5150-5250 MHz. Ils permettent des applications sans fil professionnelles à haut débit.
Compte tenu des enjeux économiques et réglementaires potentiels de ces technologies, l’Autorité vient de lancer une consultation publique sur cette question.
L’ensemble des acteurs du secteur et des utilisateurs sont ainsi invités à exprimer leur perception :
- de l’évolution de la demande et de sa portée ;
- des problématiques techniques ;
- des dispositions qui pourraient être prises par les pouvoirs publics sur ce sujet.
Au delà de cette consultation, l’Europe ne pourra s’exonérer d’une réflexion sur ces nouvelles applications et la Commission européenne l’a déjà entreprise au travers du dernier Comité Licences. Là encore, elle a vocation à exercer un rôle de coordination sur la gestion des fréquences qui leur sont associées.
II. La valeur du spectre
Deuxième élément de réflexion, le prix des fréquences.
Les principes de valorisation des fréquences
Dans un contexte de multiplication des usages du spectre, la question de la valeur de l’utilisation des fréquences se pose avec une acuité grandissante. Les fréquences sont aujourd’hui une ressource rare dont la gestion et l’harmonisation représentent un coût pour la collectivité, aux plans national et international. Il est donc légitime que leur utilisation puisse être valorisée à un prix qui puisse répondre à deux exigences :
- La juste détermination de la valeur économique de cette ressource, compte tenu de sa rareté et du prix que les acteurs sont prêts à payer pour en rentabiliser l’usage ; Cela suppose la prise en compte des conditions de la rencontre entre l’offre et la demande sur un marché donné.
- La couverture du coût que représente la nécessaire gestion du spectre pour la collectivité.
Au delà des débats sur les méthodes de valorisation du spectre, la réflexion doit porter sur la nécessité de reconnaître ces principes. Or, force est de constater qu’il existe d’importantes disparités dans la détermination de cette valeur, selon les pays et selon les usages eux-mêmes, parfois en contradiction avec ces principes.
Je prendrai deux exemples pour illustrer mon propos :
L’UMTS
Les disparités importantes constatées dans la détermination du prix des fréquences UMTS en Europe tiennent pour une large part à l’absence d’harmonisation au niveau communautaire.
Plutôt que d’engager une réflexion sur les principes d’une juste valorisation du spectre et les conditions de développement du marché, les Etats européens ont souvent fait prévaloir des objectifs budgétaires, certes légitimes, mais qui doivent rester compatible avec la rentabilité économique des acteurs.
S’agissant des modalités de sélection des opérateurs, je souligne que si la France a fait le choix de la soumission comparative, c’est notamment parce qu’elle permettait la prise en compte des préoccupations de couverture du territoire. Ainsi, les dispositions préconisées par les pouvoirs publics au titre du service universel ou de l’aménagement du territoire constituent des éléments importants dans le choix d’une méthode de valorisation.
D’autres modes de sélections auraient été possibles. Signalons à cet égard que divers modes d’enchères ont été utilisées par les Etats européens. La solution retenue au Danemark, qui consistait à appliquer le prix proposé par le moins disant éligible, a apporté une réponse très significative, sensiblement égale à la moyenne tirée de 12 processus d’attribution conduits au cours de l’année en Europe.
J’ajoute que l’une des difficultés principales de ce dossier vient de ce que l’on ouvre un marché dont on ne connaît pas le modèle économique. De nombreuses inconnues demeurent et notamment la nature des services, leur prix et leurs modalités de rémunération, l’articulation des opérateurs et des fournisseurs d’accès, des contenant et des contenus, en bref les facteurs de formation d’un véritable marché.
Mais aujourd’hui, la situation du marché français me semble meilleure que celle d’autres pays européens. L’adaptation récente des conditions financières de valorisation des fréquences UMTS, que l’Autorité avait appelé de ses vœux depuis le mois de mai 2001, y a largement contribué. La conduite de la procédure de sélection en deux étapes pourrait également constituer un atout pour le marché français car elle est aujourd’hui de nature à garantir que les acteurs qui s’y engagent le font en pleine connaissance de cause. C’est un élément de visibilité indispensable pour le développement effectif et durable de ce marché. La situation actuelle apporte ainsi au marché une visibilité plus grande que dans d’autres pays.
La valeur des fréquences télécoms / audiovisuel, quelle cohérence ?
Mais des disparités existent également dans la détermination du prix des fréquences en fonction des usages du spectre.
L’Agence nationale des fréquences propose au Premier ministre la répartition des bandes de fréquences entre organismes affectataires. Ceux-ci les utilisent soit pour leur usage propre (ministère de l’intérieur, ministère de la Défense par exemple), soit pour les attribuer à des utilisateurs publics ou privés (ART, CSA), le plus souvent à des fins commerciales. Dans le premier cas, il est légitime que la redevance perçue par l’Etat soit faible et n’ait d’autre but que l’incitation à une optimisation du spectre, car les fréquences sont utilisées au bénéfice de la collectivité dans son ensemble. Mais dans le second, il est normal que leur usage donne lieu à compensation financière, pour les raisons que j’ai déjà évoquées.
Or si l’utilisation des fréquences par les opérateurs de télécommunication est aujourd’hui soumise à une redevance, notamment dans le cadre du fameux décret modifié du 3 février 1993, actualisé chaque année pour tenir compte de l’évolution du marché, de la concurrence et des technologies, aucun dispositif comparable n’est prévu pour les fréquences de radiodiffusion. Une telle disparité devrait être appelée à disparaître à terme, d’une part pour des raisons d’équité – quel que soit l’usage qui en est fait, l’attribution d’une fréquence répond aux mêmes exigences de valorisation – d’autre part en raison de la convergence, qui va conduire à harmoniser un certain nombre de dispositions réglementaires.
III. La convergence
La convergence technologique conduit en effet à distinguer la réglementation des supports de celle des usages.
L’harmonisation du régime juridique des réseaux
Parmi les supports, les réseaux de télécommunications sont au cœur du processus de convergence. Depuis plusieurs années, l’Autorité plaide en faveur d’une harmonisation du régime juridique d’autorisation pour l’ensemble des réseaux, quels que soient les contenus véhiculés. C’est une nécessité, notamment pour les réseaux câblés, aujourd’hui soumis à un double cadre juridique en fonction des services qu’ils proposent. Les systèmes d’accès conditionnels, dont la problématique rejoint à certain égard celle de l’accès aux réseaux de télécoms, ne doivent pas être exclus de cette réflexion. La réglementation des télécommunications semble aujourd’hui le régime le plus approprié pour réaliser cette harmonisation.
Une étape importante vient d’être franchie dans le processus de renouvellement de la réglementation européenne s’appliquant au secteur des télécoms, avec l’adoption de quatre directives par le Parlement et le Conseil européens. Après la publication d’un livre vert sur la convergence en 1998, la Commission a enclenché le processus dès 1999 en publiant une Communication sur le réexamen des directives actuelles.
La prise en compte de la convergence dans la réglementation est ainsi au cœur de ce renouvellement législatif. Au delà des récents débats qui ont conduit à l’adoption de ce " paquet réglementaire " - harmonisation, subsidiarité, droit de veto de la Commission, etc. – un certain nombre de phrases fortes, inscrites dans ce nouveau cadre européen, en témoignent.
Ainsi, la nouvelle directive cadre qui vient d’être adoptée s’applique aux réseaux et services de " communication électronique ", notion plus large que celle de " télécommunication ". Elle établit ainsi un cadre d’autorisation commun pour l’ensemble des réseaux et services de communication électronique, à l’exception des contenus. Cela signifie qu’un régime commun va s’appliquer à l’ensemble des réseaux de la société de l’information, qu’ils soient utilisés pour transporter des services de télécommunications ou des contenus audiovisuels. Ces dispositions devront être transposées en droit français 15 mois après leur adoption définitive ; cela nous conduit à la fin du premier trimestre 2003.
Avant d’être institutionnel, le débat qui s’ouvre dans la perspective de cette transposition porte d’abord sur les principes : il existe deux cadres juridiques, l’un portant sur les télécoms, l’autre sur l’audiovisuel ; ils devront être adaptés pour tenir compte de cette nouvelle réalité technologique, dont les implications politiques, économiques et sociales sont essentielles.
Dans son 7ème rapport sur l’application de la réglementation des télécommunications dans les pays de l’Union, la Commission européenne souligne qu’un certain nombre de pays ont déjà engagé des travaux pour préparer la mise en œuvre de ces dispositions au plan national. C’est notamment le cas au Royaume-Uni. La France doit également s’y préparer et je suis pour ma part tout à fait favorable à l’engagement, dès à présent, d’une réflexion commune avec le CSA sur ces questions.
Gestion du spectre et convergence
Cette démarche ne pourra faire l’économie d’une réflexion sur la gestion des fréquences et sur leur répartition. Il existe déjà des domaines dans lesquels une approche concertée entre l’ART et le CSA est indispensable. Par exemple, nous avons proposé au CSA de conduire un appel à commentaire commun sur le développement de réseaux et services dans la bande des 40 GHz. Cette bande pourrait en effet être utilisée pour des systèmes radio permettant de fournir à la fois de services de télécommunications et de radiodiffusion. Cette démarche commune pourrait être étendue à l’ensemble des bandes de fréquences susceptibles d’être utilisée pour des usages convergents.
Mais, pour des raisons de cohérence et d’efficacité de la réglementation, il faudra sans doute engager le débat plus loin, et envisager les évolutions réglementaires que la convergence va induire : je pense plus particulièrement l’harmonisation du régime d’attribution des fréquences pour les réseaux de télécommunication et de radiodiffusion, que l’Autorité l’avait déjà proposé dans sa réponse à la consultation publique du Gouvernement sur la société de l’information en 1999.
Je signale à cet égard que l’Autorité attribue déjà les fréquences réservées à des usages de transport pour des services audiovisuels (réseau d’infrastructure de TDF, microphones sans fil, liaisons de reportage sonore ou vidéo, par exemple).
La télévision numérique terrestre
L’arrivée de la télévision numérique hertzienne terrestre illustre ce propos. L’Autorité a eu l’occasion d’exprimer son analyse sur ce dossier dans sa réponse au livre blanc publié par le Gouvernement en 1999.
Dans le cadre des réflexions conduites par l’Autorité depuis plusieurs années sur la convergence entre les télécoms et l’audiovisuel, nous avons souligné que cette évolution technologique majeure doit être prise en compte dans la réglementation ; cela repose, pour l’ensemble des services convergents, sur une harmonisation des législations et de la régulation applicables aux réseaux, notamment en matière d’autorisation et d’attribution de fréquences.
Conclusion : quelles perspectives pour l’utilisation du spectre
Deux remarques pour conclure :
- La planification et la gestion du spectre est une entreprises de longue haleine. C’est pourquoi il est essentiel d’anticiper dès à présent les évolutions en termes de technologies et d’usages. Les technologies radio prennent aujourd’hui une place prépondérante dans le secteur des télécommunications. Certains réfléchissent déjà à l’avènement de la quatrième génération mobile. Il n’est donc pas trop tôt pour s'interroger sur les conséquences de cette tendance en matière de gestion des fréquences.
- Les réflexions que je vous ai livrées aujourd’hui sont une première approche. Elle ne se veulent pas exhaustive ou définitive, mais j’espère qu’elles seront une contribution utile au débat qui doit s’engager sur ces questions dont la complexité et la technicité apparente ne doit pas masquer les enjeux politiques, économiques et sociaux qui s’y attachent. Soyez en tout état de cause assurés que l’Autorité va poursuivre cette réflexion et s’engager pleinement pour faire avancer les chantiers qui en découlent.
Je vous remercie de votre attention.