Prise de parole - Discours

Présentation du rapport public d’activité pour 1998 / 12 juillet 1999 : Intervention de M. Jean-Michel HUBERT

Mesdames et Messieurs

 

Je vous souhaite la bienvenue et vous remercie de votre présence.

 

Vous l’avez sans doute constaté, notre deuxième rapport est encore plus imposant que l’an dernier ; ceci s’explique par l’intense activité de l’Autorité au cours de l’année 1998 ; ceci s’explique également par notre souci de mettre à la disposition du plus large public possible un document de référence sur la situation du secteur des télécommunications, 18 mois après son ouverture.

 

Je voudrais centrer mon propos autour de trois thèmes qui sont aujourd’hui au cœur de la régulation des télécommunications, et qui sont largement développés dans ce rapport :

  • le développement d’Internet
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  • la boucle locale
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  • la régulation
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I. Le développement d’Internet

 

Depuis maintenant deux ans et demi, l’Autorité a pour objectif de favoriser le développement de l’usage d’Internet. A ce titre, nous inscrivons nos décisions dans la ligne du programme d’action pour " préparer l’entrée de la France dans la société de l’inform@tion ", engagé en janvier 1998 par le Premier ministre.

 

Parmi les quelque 2000 avis et décisions adoptés depuis la création de l’Autorité, certains ont plus particulièrement marqué notre volonté d’agir en faveur du développement d’Internet. Cette action a sa cohérence, autour d’une ligne directrice : augmenter le nombre des utilisateurs, accroître la diversité des usages, soutenir le dynamisme des acteurs, opérateurs et fournisseurs d’accès, et pour cela permettre à ce marché de s’appuyer sur une concurrence effective.

 

Citons les principaux jalons qui témoignent de cette continuité et de cette priorité :

 

  • Les décisions d’arbitrage prises dès juillet 1997 pour la fourniture d’Internet sur les réseaux du plan câble : nous avons à cette occasion et pour la première fois défini les conditions d’une diversification des moyens d’accès à Internet, encourageant par là même l’émergence de nouvelles offres d’accès à haut débit. L’enjeu était de permettre à environ trois millions de foyers de pouvoir bénéficier de ces offres.
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  • Internet dans les écoles : c’est ce dossier qui a conduit à analyser pour la première fois la chaîne de valeur de l’accès à Internet. Nous avons à cette occasion, identifié chaque segment de marché et son économie, posé le principe du dégroupage de l’offre et abordé la problématique d’une interconnexion spécifique pour Internet.
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  • Le forfait Internet : au début de cette année, en réponse à une demande du Gouvernement, nous avons ouvert avec l’ensemble des acteurs le dossier des tarifs d’accès à Internet. L’Autorité avait là à rendre compatibles deux objectifs dont aucun ne doit être subordonné à l’autre.
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- une évolution des tarifs favorable aux consommateurs et par là même à un marché innovant,

- l’établissement d’une concurrence effective entre opérateurs et la consolidation d’une concurrence encore fragile entre les fournisseurs d’accès et de services, qui jouent un rôle moteur dans le développement d’Internet.

 

C’est sur ces bases que nous avons donné fin mai un avis favorable sur le forfait de communications mensuel de 100 francs pour 20 heures présenté par France Télécom, en l’assortissant de deux conditions :

 

- permettre à tous les fournisseurs d’accès à Internet de faire bénéficier leurs clients de ce forfait en leur donnant la possibilité d’accéder dans des conditions équitables et non discriminatoires à son réseau.

 

- fournir une offre d’interconnexion indirecte appropriée pour permettre aux opérateurs concurrents de proposer à leurs clients une offre d’accès équivalente à ce forfait.

 

Les ministres ont homologué la proposition de France Télécom en retenant les conditions de cet avis. L’opérateur public a annoncé que ce forfait allait être mis en œuvre au 1er août. C’est une bonne chose dès lors – et il ne saurait en être autrement - que la totalité des conditions posées sera respectée.

 

  • L’arbitrage entre France Télécom et Cégétel Entreprises rendu le 18 juin 1999 : Par cette décision importante, nous avons fixé le tarif d’interconnexion perçu par Cégétel Entreprises pour les communications d’accès à Internet entrant sur son réseau, dans le cadre du différend qui l’opposait à France Télécom.
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Cette décision résulte de l’analyse économique de deux acteurs particuliers ; elle se fonde sur l’analyse des coûts et des revenus de chacun pour parvenir à un tarif équitable, susceptible de constituer une référence.

 

Cette décision n’avait pas pour objet de définir les modalités des offres improprement qualifiées d’" Internet gratuit " ; celles-ci sont apparues au début de l’année 1999 et correspondent en réalité à des formules d’accès à Internet sans abonnement.

 

Si cette formule apparaît a priori simple et séduisante pour le consommateur, elle n’est toutefois pas dépourvue d’ambiguïté ; en effet, la prestation d’un fournisseur d’accès à un consommateur a un coût, qui doit être rémunéré. Ainsi, dans la chaîne de valeur qui va de l’utilisateur à Internet proprement dit, la suppression partielle ou totale de l’abonnement devrait à terme être compensée d’une manière ou d’une autre.

 

En tout état de cause, il ne nous appartient pas d’introduire un biais dans cette analyse économique pour favoriser telle ou telle formule, ni de nous prononcer directement sur la structure des revenus perçus par les fournisseurs d’accès.

 

Mais dans la mesure où il existe aujourd’hui un mouvement à la baisse des communications d’accès, la marge de manoeuvre des opérateurs se réduit pour le reversement d’une partie des recettes aux fournisseurs d’accès, notamment en raison de l’exigence d’équité prévue par la loi, qui précise que les tarifs d’interconnexion " ne doivent pas conduire à imposer indûment aux opérateurs des charges excessives ".

 

  • Les différentes formules d’accès à Internet : l’Autorité a enfin rendu public, le 31 mai, un texte de consultation destiné à recueillir les commentaires des acteurs sur les mécanismes d’interconnexion et les plans de numérotation, je pense aux numéros non géographiques, adaptés au développement des services d’accès à Internet avec et sans abonnement, dans des conditions de concurrence loyale et permettant le plus large choix possible aux consommateurs et aux fournisseurs d’accès.
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Un grand nombre d’acteurs ont bien voulu me faire part de l’importance qu’ils accordaient à ce texte. L’analyse des contributions vient de commencer. Une décision sera prise sur cette question à la rentrée.

 

  • Enfin l’ADSL : l’Autorité a remis la semaine dernière son avis aux ministres. Vous pouvez dès maintenant en prendre connaissance sur notre site web.
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Je crois savoir que l’homologation vient d’être délivrée ; elle s’applique à un territoire limité aux arrondissements 1 à 6 de Paris et à trois villes des Hauts-de-Seine. Dans son avis, l’Autorité a précisé que l’extension géographique devrait faire l’objet d’une nouvelle décision tarifaire soumise à homologation, procédure au cours de laquelle l’Autorité vérifiera que France Télécom respecte toutes les conditions posées en matière de concurrence.

 

Je donne rendez-vous aux représentants de la presse à 15 h 30, cet après-midi, à l’Autorité. Nous apporterons des précisions sur cette question.

 

II. La boucle locale

 

Le processus de libéralisation, défini par les directives communautaires et la loi du 26 juillet 1996, a de fait donné la priorité aux communications longue distance et internationales. En témoignent les nombreuses dispositions relatives à l’interconnexion et à la sélection du transporteur.

 

Le développement des nouvelles technologies de l’information et de la communication, en particulier Internet, a sans aucun doute accéléré l’apparition de nouveaux besoins et par là même l’expression d’une forte demande pour une ouverture effective de la boucle locale.

 

Chacun connaît les différentes possibilités qui permettent de parvenir à cet objectif ; elles méritent assurément d’être analysées au regard de la maîtrise par les opérateurs de leurs relations avec leurs clients, des délais nécessaires à leur mise en oeuvre et des objectifs d’investissement.

 

Notre action pour l’introduction de la boucle locale radio et le développement du câble y contribuent :

 

La boucle locale radio

 

Le processus d’expérimentations que nous avons engagé sur la boucle locale radio se poursuivra jusqu’à la fin de l’année 1999. Pour permettre à l’ensemble des acteurs de procéder à ces tests, nous avons attribué 23 fréquences à 16 opérateurs différents. La Commission consultative des radiocommunications contribue largement à tirer les enseignements de ce processus, qui favorise au demeurant le développement d’infrastructures à haut débit.

 

Il est temps de mettre en place les autorisations qui permettront le déploiement des réseauxréseaux et l’ouverture commerciale des services qui leur seront rattachés. Le Secrétaire d’Etat à l’industrie m’a précisé qu’il partageait cet objectif.

 

L'Autorité poursuit l’établissement des conditions de la généralisation de la boucle locale radio, afin qu’au cours du 1er semestre 2000, les autorisations nécessaires soient délivrées et les fréquences attribuées.

 

Les réseaux câblés

 

Depuis deux ans, l’Autorité a rendu plusieurs décisions de règlement des différends relatives à l’offre de services de télécommunications sur des réseaux du plan câble. Aujourd’hui, après un bien long cheminement, le développement du service d’accès à Internet est encore modeste, mais réel.

 

A ces occasions, l’Autorité a régulièrement souligné la nécessité de parvenir à l’unicité des acteurs sur les réseaux du plan câble. Cet objectif semble désormais partagé, comme en témoigne le processus de mise en vente des réseaux du plan câble engagé par France Télécom là où elle est propriétaire. Je souhaite vivement que les négociations en cours avec les opérateurs commerciaux conduisent à une solution rapide et constructive. Il en va du développement effectif des nouveaux services, de la rentabilité de ces réseaux - financés, ne l’oublions pas, par les consommateurs, voire les contribuables nationaux et locaux, de notre pays - et sans nul doute, du signal qui en résulterait pour le développement de nouveaux réseaux.

 

Je souligne enfin que le régime juridique des réseaux câblés nécessite une simplification. En effet, la coexistence de deux régimes d’autorisation distincts pour la fourniture de services de télécommunications et de services audiovisuels est source de complexité. Nous proposons, dans notre rapport public, un projet de modification législative qui permettrait une harmonisation de ces régimes.

 

Ces solutions, qu’il convient en tout état de cause de favoriser, ne sont sans doute pas suffisantes et leur mise en œuvre prend du temps. Ce que je viens de dire à propos de l’ADSL ne peut que renforcer cette analyse. C’est assurément l’une des raisons pour lesquelles il est également nécessaire d’analyser d’autres approches : je veux parler du dégroupage de la boucle locale.

 

Le dégroupage de la boucle locale

 

Nous avons engagé début avril une consultation publique sur ce thème. Elle devenait nécessaire dès lors que le débat sur le dégroupage avait été ouvert par de nombreux acteurs, soulignant le caractère déterminant du lien direct avec le client final. Il nous a paru préférable de traiter cette question dans un cadre concerté plutôt que contentieux.

 

C’est pourquoi nous avons préparé cette démarche avec tous les acteurs intéressés, qui, au sein de la Commission consultative des réseaux et services de télécommunications, ont donné leur accord tant au principe qu’au texte de cette consultation.

 

J’attends de celle-ci qu’elle permette de répondre en particulier à deux questions :

  • la place de l’investissement dans le dégroupage ; elle est inégale selon les options proposées mais elle est réelle ;
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  • le dispositif législatif et réglementaire susceptible d’être appliqué en fonction des solutions possibles.
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L’interconnexion a permis, dans des conditions précises et viables, l’ouverture de la concurrence à partir du réseau de l’opérateur historique. Dans le cas du dégroupage, il ne s’agit assurément pas de reproduire les difficultés du plan câble, mais d’adopter, pour la boucle locale, une approche analogue à celle retenue pour l’interconnexion dans le cas de la longue distance. Tel est bien le cas pour certaines des solutions analysées.

 

Nous avons reçu 35 contributions, de la part des opérateurs, des industriels et des associations de consommateurs. Nous sommes actuellement en train d’en établir la synthèse, qui sera rendue publique au mois de septembre.

 

L’Autorité rendra publiques, d’ici la fin de l’année, les conclusions qu’elle tire de cette consultation sur le dégroupage, élément en tout état de cause indispensable au développement effectif de la concurrence sur la boucle locale.

 

III. le régulateur et La régulation

 

Je voudrais également faire un point sur l’action du régulateur et la fonction de régulation. Dans ce domaine, je crois qu’il faut revenir à la distinction fondamentale entre réglementation et régulation. Cette distinction est essentielle à la clarté des rôles de chacun, ainsi qu’à la pertinence et à la rapidité des décisions prises, deux facteurs majeurs de visibilité pour le marché.

 

La réglementation, c’est l’établissement du cadre juridique dans lequel doit s’exercer la régulation. Elle se définit à l’échelon communautaire comme au plan national. Elle doit être suffisamment précise pour donner le cap, traduire les orientations choisies par les pouvoirs publics, apporter aux acteurs la sécurité juridique nécessaire ; elle doit pourtant demeurer suffisamment générale pour rester en phase avec des changements technologiques et économiques rapides.

 

Cette observation n’est pas sans importance alors que va concrètement démarrer le réexamen des directives, processus qui va prendre plusieurs années, au cours desquelles le marché ne se sera pas privé de faire évoluer les chantiers qui nous occupent.

 

Il est important de tirer les enseignements de la mise en œuvre des directives actuelles. Il est également essentiel de pouvoir prendre en compte progressivement les attentes d’un marché tiré par la technologie, la stratégie des acteurs et plus qu’autrefois les besoins des consommateurs.

 

C’est à mon sens à la régulation qu’il appartient d’apporter cette réponse, contribuant ainsi par une méthode concertée et continue à la visibilité des acteurs.

 

La régulation, ce n’est pas la définition, c’est l’application du cadre général ; c’est le point de cohérence entre une réglementation stable et un marché en évolution. Dans tous les pays de l’Union européenne, elle a été confiée à une autorité indépendante. Mais, je tiens à le rappeler, indépendance n’est pas synonyme d’arbitraire,

  • d’abord parce que le législateur a pris soin de confier cette mission à une structure collégiale, mieux à même qu’une seule personne d’évaluer la portée des décisions prises - je tiens à cet égard à remercier les membres du collège pour la qualité et l’importance du travail accompli ensemble au quotidien - ;
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  • ensuite parce que nos décisions sont soumises à de multiples contrôles : contrôle du législateur et du Gouvernement, contrôle du juge et, à bien des égards, contrôle du marché et du consommateur ;
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  • enfin parce que nous privilégions une méthode de régulation ouverte, fondée sur la concertation avec l’ensemble des acteurs du marché et avec les pouvoirs publics.
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La régulation, c’est donc, dans le cadre de la réglementation, une action fondée davantage sur des décisions individuelles que sur l’édiction de règles générales. C’est l’application soutenue de principes à des cas particuliers qui évoluent constamment. L’Autorité a donc vocation, en coordonnant l’ensemble des décisions individuelles intéressant le développement et l’ouverture du secteur des télécommunications, à faire apparaître les lignes stratégiques de la régulation nécessaires au développement du marché.

 

C’est le sens qu’il faut donner, par exemple, aux deux pistes d’évolution envisagées par notre rapport d’activité pour permettre une plus grande efficacité du dispositif d’homologation des tarifs de France Télécom :

  • soit une clarification, par une motivation publique des décisions ministérielles d’homologation,
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  • soit une simplification, en confiant à l’Autorité, dont les avis sont publics, la responsabilité de l’homologation, assurant par là même la cohérence de la régulation des tarifs de détail et des tarifs d’interconnexion.
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Je voudrais enfin souligner que nous sommes aujourd’hui encore dans une phase de mise en place de la concurrence. Si le début de l’année 1999 a montré que le mouvement est désormais réellement engagé, l’ouverture du marché doit encore être consolidée ; telle est bien la justification d’une nécessaire régulation asymétrique.

 

Je tiens à rappeler que les décisions prises par le régulateur, ainsi que les conditions qui peuvent les accompagner, revêtent un caractère juridique d’obligation et doivent par conséquent être appliquées pleinement et sans délai par tous, sans exception. J’indique à cet égard que si nous n’avons pas encore utilisé le pouvoir de sanction que nous donne la loi, ce n’est pas un oubli.

 

Conclusion

 

Ce deuxième rapport d’activité témoigne qu’une première étape a été franchie en 1998. La concurrence devient aujourd’hui une réalité pour les consommateurs, entreprises et particuliers ; la baisse des tarifs et la diversification des offres illustrent cette tendance. La croissance du marché, confirmée en 1998, illustre le rôle majeur que les télécommunications sont appelées à jouer dans notre économie à l’avenir.

 

Mais, seulement 18 mois après l’ouverture, la nature des enjeux a déjà largement évolué : le développement de la société de l’information rend plus urgente l’émergence d’une concurrence effective sur la boucle locale ; le marché des radiocommunications prend une importance déterminante. C’est tout une partie de l’organisation de notre économie et de notre société qui est affectée par les évolutions de ce secteur. L’établissement d’une concurrence effective et durable aura donc des conséquences sur la vie quotidienne de chacun d’entre nous.

 

C’est dire l’ampleur de la tâche qui attend le régulateur pour les années à venir.

C‘est dire également l’importance de la dimension européenne de la régulation. Nous travaillons régulièrement avec nos plus proches voisins afin de mettre en œuvre de façon concertée le cadre défini au plan communautaire et de contribuer ensemble à l’émergence d’un marché européen des télécommunications.

 

J’adresse mes remerciements à tous mes collaborateurs, qui ont contribué à la qualité du rapport qui vous est remis. Je remercie chaleureusement le collège et les services, qui travaillent avec passion et détermination.

 

Ils le font avec les seuls moyens dont ils disposent à travers le budget de l’Etat. S’il n’était suffisamment porté considération aux besoins exprimés pour l’année prochaine en emplois et en crédits, demandes bien modestes au regard des enjeux, il ne pourrait qu’en résulter des difficultés pour la bonne conduite des missions que la loi a confiées à l’Autorité.

 

Je vous souhaite de bonnes vacances et je vous donne rendez-vous à la rentrée où nous avancerons sur des chantiers aussi divers que la boucle locale radio, le dégroupage, les différentes formules d’accès à Internet, le réexamen des directives ou encore la préparation, déjà entamée, du catalogue d’interconnexion 2000...

 

Je vous remercie de votre attention.