Mesdames et Messieurs,
Comme chaque année à cette période, nous nous retrouvons pour la publication du rapport d’activité de l’Autorité. C’est toujours pour le Collège et moi-même un réel plaisir de vous y accueillir si nombreux. Les télécommunications traversent une période difficile en France, en Europe et dans le monde. Cette préoccupation fera le lien entre l’année 2001, dont rend compte notre rapport d’activité, et l’avenir. Le secteur dans son ensemble - opérateurs, équipementiers, fournisseurs de services et de contenus, - doit lutter pour surmonter la crise actuelle. Quant aux pouvoirs publics, ils doivent préparer la mise en place d’un nouveau cadre réglementaire.
Le régulateur, dont la mission vise notamment à la croissance et à la visibilité du marché, a assurément un rôle important à jouer sur ces deux fronts.
I. Le rôle du régulateur face aux vicissitudes du marché
Dans la tourmente qui touche aujourd’hui le secteur des télécommunications, que peut faire et que doit faire le régulateur ?
1. Apporter la lucidité et l’objectivité nécessaires
Il doit d’abord rester lucide et ne pas se laisser emporter par les excès et les mouvements extrêmes qu’on observe quotidiennement, en particulier sur le front boursier, qui sur réagit de façon flagrante et souvent déroutante à des événements conjoncturels, et semble parfois très loin de l'économie réelle. Il appartient à cet égard au régulateur non seulement de souligner avec toute l’objectivité requise les éléments d’inquiétude, mais aussi de rappeler avec constance les éléments positifs qui ressortent de l’analyse du marché et qui doivent susciter confiance et espoir sur le moyen terme.
Notre secteur est certes secoué par des mouvements financiers de grande ampleur qui fragilisent sous des formes différentes les opérateurs et les industriels. Mais ces mouvements, largement spéculatifs, ne doivent pas faire oublier qu’il s’agit d’un marché d’avenir, dont les marges de progression sont considérables, notamment sur les deux segments porteurs que sont Internet et les mobiles. Ce dernier segment a progressé de 25% en 2001 ; les derniers chiffres de l’observatoire des mobiles font apparaître au deuxième trimestre 2002 une croissance du parc de 1,3%, supérieure à celle du premier trimestre, avec près de 500 000 clients supplémentaires. Le nombre de ligne mobiles atteint au 30 juin 37,8 millions pour un taux d’équipement de 62,7%. Sur le premier semestre 2002, la croissance du parc s’établit à 2,2%.
Les mobiles, Internet, le haut débit, la convergence font apparaître de nouveaux usages, porteurs d’une véritable augmentation de la demande.
N’oublions pas en effet que le secteur connaît depuis trois ans une très forte croissance (+10,6% en 2001), que la concurrence a largement progressé sur un certain nombre de marchés – c’est un facteur de dynamisme - et qu’elle se traduit, pour le consommateur, par de nouveaux services, mais aussi par des baisses de prix qui favorisent l’accroissement du trafic. Haut débit et services mobiles sont des espaces de développement d’une ampleur que peu d’activités économiques peuvent escompter.
La société de l’information progresse tous les jours et, pour certains secteurs d’activité, l’utilisation des nouvelles technologies est déjà une réalité tangible. Au cours des dernières années, elle a ainsi été le premier facteur de croissance et de productivité du commerce de gros comme de détail aux Etats-Unis. Ce n’est qu’un exemple, mais il montre que de multiples secteurs vont rapidement bénéficier de cette évolution majeure. Le potentiel de croissance des télécoms est bien réel ; il doit se traduire sur toute la chaîne, depuis la demande finale jusqu’à l’investissement.
2. Asseoir la solidité des opérateurs par la concurrence
Le régulateur a une mission : créer le cadre susceptible de donner leur chance aux opérateurs présents. Les difficultés rencontrées par tel ou tel ne mettent pas en cause le principe de concurrence, qui suppose une pluralité d’acteurs évoluant dans des conditions techniquement fiables et économiquement viables.
C’est vrai pour le dossier de la boucle locale, haut débit et dégroupage. Les positions de l’Autorité sur l’option 1 sont désormais inscrites dans l’offre de référence de France Télécom ; celles relatives aux options 3 et 5 demeurent pleinement motivées par la nécessité de permettre aux fournisseurs d’accès et aux opérateurs de réseaux d’intervenir dans des conditions réellement concurrentielles et de donner son plein élan ce marché où la demande potentielle est forte.
C’est aussi vrai pour la boucle locale radio, dont les chances de succès, qui sont réelles, doivent être préservées grâce à une démarche pragmatique et réaliste. C’est vrai enfin pour le câble, car derrière les préoccupations de chaque câblo-opérateur, je suis attentif aux conditions qui doivent permettre à ce segment de trouver dans le marché la place que justifie cette infrastructure.
Aujourd’hui, le marché se consolide rapidement ; j’y vois l’expression, à travers les succès et les échecs, de la formation progressive d’une structure de marché plus stable et plus équilibrée.
L’essentiel demeure l’existence d’un choix réel, entre technologies, mais aussi entre opérateurs ; la constitution de groupes sains et puissants favorise la viabilité d’acteurs capables de préserver et d’étendre les acquis de la concurrence, pour autant qu’elle accroît la capacité d’investir et d’innover. Il ne s’agit pas de créer une situation figée, mais bien d’entretenir un mouvement.
S’il fallait résumer d’un mot ce commentaire, je dirais que l’Autorité ne régule pas le monopole mais la concurrence.
Mais la concurrence ce n’est pas un monde sans règles, où tout serait permis. Le marché ne doit pas être une jungle ou un champ de bataille qui se transforme en cimetière. Le régulateur doit y veiller, en gardant à l’esprit que la concurrence reste encore à construire, sur un certain nombre de segments du marché. Mais les entreprises elles-mêmes peuvent contribuer à cette nécessaire régulation du marché, en adoptant des comportements conformes aux règles d’une saine concurrence, mais aussi en sachant identifier et aborder ensemble les questions d’intérêt collectif : car la concurrence n’est pas incompatible avec une certaine coopération entre les acteurs.
Ce peut être le cas pour certaines actions de recherche-développement dont le coût et les potentialités peuvent justifier des investissements partagés. C’est aussi le cas lorsqu’il s’agit de la normalisation des technologies nouvelles, comme en témoigne la récente initiative des opérateurs mobiles européens qui, en créant l’Open Mobile Alliance, ont entrepris de coordonner les travaux de normalisation de l’UMTS. C’est une avancée positive, dont je souhaite qu’elle retienne le modèle ouvert à l’Internet mobile, tel que l’Autorité l’a prôné dans des recommandations toujours actuelles.
Je pense aussi aux relations entre opérateurs et équipementiers. S’ils doivent aujourd’hui faire face à des problèmes distincts, il existe une évidente solidarité entre eux, car la croissance des services et du trafic doit normalement trouver à se répercuter sur l’activité des équipementiers.
L’investissement des opérateurs est l’une des clés de l’équilibre du marché. Il a connu une forte hausse en 2000 : +34%. En fléchissant d’un peu plus de 8% en 2001, il est resté supérieur au niveau antérieur. Mais les difficultés de l’année en cours nous rappellent que la progression de la société de l’information se fonde aussi sur un grand programme industriel, qui ne peut être pensé et conduit que dans la durée et la continuité.
La solidarité équipementiers-opérateurs s’applique notamment dans l’UMTS, pour lequel toute clarification du calendrier maintenant vraisemblable que voudraient apporter, le cas échéant collectivement, les opérateurs et les équipementiers ne pourrait que contribuer au rétablissement de la confiance entre les acteurs télécoms, le marché financier et les futurs consommateurs. Une initiative de la Commission européenne serait à cet égard positive.
En résumé, la régulation n’a ni la vocation ni les moyens de régenter les stratégies industrielles et financières des acteurs, et encore moins l’évolution des marchés financiers. Sa ligne de conduite : détermination et visibilité en faveur de la confiance et de la croissance.
II. Adapter la régulation
Au delà des vicissitudes et des à-coups du court terme, il faut porter le regard vers l’avenir. Un exercice qui, pour le régulateur, est nécessairement placé sous le signe de l’adaptation du fait, en particulier, de la transposition du nouveau cadre réglementaire des communications électroniques, du mouvement de convergence des réseaux auquel les nouvelles directives donnent une traduction juridique, ou encore du développement des interventions publiques en matière de télécommunications.
C’est la raison pour laquelle l’Autorité a engagé, en janvier dernier, un travail de réflexion sur la nécessaire adaptation. Les conclusions de ce travail figurent dans un rapport, bientôt disponible sur le site Internet de l’Autorité. Nous en publions aujourd’hui une synthèse, qui vous sera remise tout à l’heure, avec le rapport d’activité.
Ce document se veut être une première contribution à la réflexion qui s’engage pour préparer la transposition des nouvelles directives, d’ici à l’été 2003. Sans prétendre vous présenter ses conclusions de manière exhaustive, je voudrais en souligner quelques points forts.
1. Légitimité et pérennité de la régulation
En matière de régulation, le nouveau cadre européen s’appuie sur quelques principes :
D’abord il réaffirme la nécessité de poursuivre la mise en œuvre d’une régulation sectorielle ; le rôle des autorités de régulation nationales se voit ainsi confirmé. Le dispositif français de coopération entre l’Autorité et le Conseil de la concurrence, qui a pleinement démontré son efficacité et sa pertinence, va donc se poursuivre.
Le droit sectoriel tend ainsi à se rapprocher, dans ses principes, du droit de la concurrence ; avec la définition et l’analyse des marchés pertinents, il garde cependant sa légitimité et sa spécificité.
Le nouveau cadre exprime un souci de simplification dans la réglementation et dans la régulation. A cet égard, les propositions de l’Autorité, tirées de l’expérience des cinq dernières années, visent à simplifier le dispositif français en distinguant plus nettement la définition de la politique publique, c’est-à-dire la réglementation, et sa mise en œuvre, c’est-à-dire la régulation, qui est la raison d’être de l’Autorité.
Il traduit enfin l’objectif de renforcer les relations entre l’Union européenne et les Etats membres à travers une volonté d’harmonisation qui, tout en s’appuyant sur le principe de subsidiarité dans sa mise en œuvre, reste tournée vers la constitution d’un grand marché européen. Le Groupe des régulateurs indépendants exprime sans ambiguïté cette volonté commune en faveur d’une véritable coordination.
Si la régulation est pleinement confirmée, elle mérite d’être renforcée dans ses compétences et dans ses moyens d’action, afin de la rendre toujours plus efficace et plus rapide.
Renforcer l’efficacité de l’Autorité passe notamment par la faculté de disposer d’outils juridiques propres à renforcer le caractère exécutoire de ses décisions, sur le modèle des injonctions ou des astreintes qui peuvent être ordonnées par les juridictions de droit commun.
D’autres compétences devront être adaptées et renforcées, par exemple en matière de contrôle tarifaire, de séparation comptable, de règlement des différends, de sanction ou d’enquête, afin de leur garantir, là encore, une meilleure efficacité.
L’application des directives va également conduire à des modifications importantes de l’exercice de la régulation. Ainsi, l’établissement d’un régime d’autorisation générale allège les procédures d’entrée sur le marché, mais ne supprime pas la nécessité pour le régulateur de disposer d’une visibilité sur l’activité réelle de chaque opérateur. L’Autorité est donc favorable à un régime de notification obligatoire et préalable des opérateurs auprès du régulateur, possibilité prévue expressément par les textes européens.
En ce qui concerne l’attribution des fréquences, le nouveau cadre prévoit la possibilité d’établir un marché secondaire des fréquences. L’Autorité estime qu’une telle solution présenterait plus d’inconvénients que d’avantages, mais elle est favorable à ce que les opérateurs puissent céder leurs fréquences sous certaines conditions strictes, notamment quant à leur utilisation. Je pense aussi à la possibilité d’apporter la flexibilité nécessaire à la structuration du marché de l’UMTS, là où de toute évidence, des redéploiements de fréquences déjà attribuées vont être nécessaires.
S’agissant enfin de l’approbation du catalogue d’interconnexion de France Télécom, l’Autorité estime nécessaire de doter le régulateur d’un réel pouvoir de modification du catalogue, comme le prévoient expressément les directives.
A cet égard, séparer les activités "réseau" des activités "services" de l’opérateur historique est une solution qui a notamment été retenue dans les chemins de fer, mais dont on ne peut pas encore mesurer l’efficacité. Elle a été évoquée pour ce qui est des télécoms en 1995 mais n'a pas été choisie. On ne saurait dire que la séparation établie entre le propriétaire et l'exploitant du réseau dans le secteur du câble soit un exemple probant.
Engager une rupture industrielle entre les deux niveaux du réseau et des services serait un processus long et complexe, alors que l'objectif poursuivi - consolider une concurrence effective et loyale – est une préoccupation aussi immédiate que permanente du régulateur
La pérennité des conditions d’une concurrence non discriminatoire, objectif incontournable de la régulation, dépend davantage d’un contrôle ex ante s’appuyant sur une séparation comptable adaptée, que de la structure d’activités de l’opérateur historique. Et d’ailleurs, un tel dispositif ne conduirait-il pas à la reconstitution d'un quasi-monopole sur le réseau, fragilisant les initiatives concurrentielles alternatives ?
2. La convergence
Autre principe clé des nouvelles directives, la prise en compte de la convergence dans la réglementation et dans la régulation. L’enjeu est de donner un cadre juridique à la convergence technologique en distinguant d’un côté la régulation des réseaux, qui est une régulation économique, et de l’autre celle des contenus, qui n’est pas soumise à la réglementation des communications électroniques établie par les directives. C’est dire que la convergence ne signifie pas l’effacement des spécificités qui distinguent les activités de réseaux des actions de production et de distribution des contenus.
Mais, dès lors que les différents supports et technologies se font concurrence pour véhiculer de mêmes contenus, il est essentiel, pour éviter des distorsions, d'assurer une cohérence des schémas d'autorisation ainsi que des droits et obligations associés au cadre d'activité des différents acteurs. C’est la régulation économique.
C’est pourquoi l’application en droit du nouveau cadre réglementaire européen et la prise en compte, en pratique, des évolutions technologiques et des difficultés qu’elles engendrent dans l’application du cadre actuel, notamment pour les réseaux câblés, rendent aujourd’hui indispensable l’harmonisation du régime juridique applicable à l'ensemble des réseaux de communications électroniques.
Pour mettre en œuvre cette harmonisation, l’Autorité suggère des pistes de réflexion. Il pourrait notamment s’agir de distinguer plus nettement deux métiers :
- celui de transporteur / diffuseur, soumis à un régime d’autorisation identique à celui des autres opérateurs de réseaux ouverts au public ;
- celui d’éditeur / distributeur, qui peut être assujetti à un cahier des charges relatif au contenu, mais dont l’accès aux réseaux serait soumis au droit des télécommunications.
Le cas des réseaux câblés illustre tout particulièrement la nécessité d’une telle harmonisation. Aujourd’hui soumis à un double régime juridique, ces réseaux se voient appliquer un régime d’autorisation complexe et morcelé, commune par commune, souvent selon un régime de concession dissuasif, qui prévoit un bien de retour à la commune à son échéance.
Cette situation complexe ne permet pas d’assurer un traitement juridique équitable et technologiquement neutre entre réseaux. Elle est préjudiciable au développement du haut débit sur le câble.
L’application du nouveau cadre doit également conduire à l’harmonisation du régime d’attribution des fréquences, qui pourraient être attribuées au transporteur et non à l’éditeur de contenus. La mise en œuvre concrète d’un tel principe soulève toutefois certaines difficultés, car la fourniture d’un service faisant appel à des fréquences hertziennes doit parfois répondre à des exigences qui sont à la croisée de la régulation du contenant et du contenu. C’est pourquoi une approche pragmatique et progressive est nécessaire.
Enfin, l’harmonisation du régime d’attribution des fréquences pose la problématique d’une harmonisation des redevances qui y sont associées, compte tenu du caractère de plus en plus substituable des services. C’est une question. Elle relève naturellement de la décision des pouvoirs publics
3. Le service universel et l’aménagement du territoire
Les préoccupations relatives au service universel et à l’aménagement du territoire tiennent une place importante dans la réflexion de l’Autorité.
D’abord parce que l’expérience nous conduit à reconnaître que le marché ne se développe pas toujours spontanément sur l’ensemble du territoire. Il existe des zones où les opérateurs ne pourront développer seuls une activité rentable.
Ensuite parce que la progression du marché prend du temps, alors que les attentes des utilisateurs, en tout point du territoire, s’expriment parfois avec force, voire impatience.
Enfin parce que de nouveaux enjeux émergent, qui n’entrent pas aujourd’hui dans la définition légale du service universel, y compris dans le nouveau cadre européen. D’où les débats qui se multiplient sur l’achèvement de la couverture du territoire par les mobiles ou sur la question du haut débit pour tous.
Dès lors, l’enjeu principal porte moins sur le dispositif actuel que sur le contenu et le financement d’un service universel dans lequel pourraient s’inscrire les services de demain. La prise en compte des avantages immatériels, désormais en place, la place des activités mobiles ou les modalités d’évaluation du trafic Internet en témoignent.
Dans l’acception traditionnelle du service universel comme composante du service public, l’opérateurs historique assume la responsabilité de sa mise en œuvre. Mais il faut aussi réfléchir aux diverses formes d’intervention qui peuvent s’inscrire dans l’esprit du service universel et s’exprimer dans l’organisation du marché.
C’est dans ce contexte que le principe d’une intervention des collectivités territoriales a fait son chemin depuis plusieurs années, ce dont témoigne le programme d’action engagé par le CIADT qui s’est tenu voici tout juste un an.
Les collectivités territoriales disposent aujourd’hui d’un cadre juridique – l’article L. 1511-6 du code général des collectivités territoriales – qui demande à toute le moins à être précisé, comme l’ont souligné les débats sur le projet de circulaire. Quels sont les types d’équipements dans lesquels une collectivité peut investir ? Faut-il limiter ces investissements à la fibre noire et au génie civil ou faut-il aller plus loin ? La complexité technique de cette interrogation incite à envisager une modification de la nature de l’intervention des collectivités.
C’est pourquoi l’Autorité suggère une refonte du cadre juridique correspondant autour de deux hypothèses :
- Soit permettre aux collectivités de subventionner les opérateurs pour les inciter à s’installer sur leur territoire,
- Soit leur permettre d’établir elles-mêmes un réseau de télécommunications, là où aucun opérateur n’est susceptible d’intervenir dans des conditions viables.
La mise en œuvre de ces deux solutions, qui ne pourraient être cumulatives, suppose un recensement préalable des besoins et l’établissement des nécessaires pour garantir leur compatibilité avec les règles de la concurrence, c’est-à-dire leur neutralité à l’égard des opérateurs.
Les collectivités peuvent aussi intervenir dès aujourd’hui par l’établissement d’un réseau indépendant. Or, il est vrai que la frontière entre le réseau indépendant et le réseau ouvert au public devient plus floue, en raison du périmètre de certains projets, qui intègrent des institutions accueillant le public. Cette situation est souvent liée à l’absence d’offres correspondant à ces besoins. Mais ce la engendre des cas où les opérateurs sont dissuadés d’investir du fait de l’existence de tels réseaux indépendants.
Le nouveau cadre européen permet de maintenir cette distinction, au demeurant fort utile pour de nombreux utilisateurs. Mais il est clair que le critère spécifique, en l’occurrence le GFU, mérite d’être précisé afin de rester pertinent. En l’absence de critère satisfaisant, on pourrait s’interroger sur la qualification juridique à donner aux projets des collectivités qui sont à la frontière des deux catégories. L’Autorité poursuivra ce travail de réflexion, en concertation avec les acteurs, au cours des prochains mois.
Enfin, le renforcement de l’intervention des collectivités induit assurément une implication forte du régulateur et un renforcement de sa coopération opérationnelle avec les collectivités et les échelons déconcentrés de l’Etat. Cette implication sera encore plus indispensable si les collectivités sont autorisées à être opérateurs de réseaux, car elles seraient à l’évidence soumises à la régulation.
Conclusion
Au début de cette année, j’invitais les deux commission consultatives des radiocommunications et des réseaux et services à apporter leur contribution à la réflexion pour l’adaptation de la régulation.
Les technologies des télécommunications apportent de formidables perspectives. Construire la société de l’information, c’est donner à chacun la possibilité d’y accéder. L’Autorité participe à ce programme exaltant, à travers son expertise et ses propositions, dans la perspective des décisions qu’il appartient au Gouvernement et au Parlement de prendre pour définir l’action publique qui éclairera la transposition des nouvelles directives.
Je souhaite que ce débat contribue à soutenir la dynamique du marché dans une perspective nécessairement européenne et à consolider la croissance du secteur par une confiance retrouvée.
C’est assurément en ce sens que l’Autorité continuera à agir, je n’en doute pas avec votre concours.
Je vous remercie de votre attention.