Prise de parole - Speech

Présentation du rapport d'activité 2002 - intervention de Paul CHAMPSAUR, Président de l'Autorité de Régulation des Télécommunications à la Bibliothèque Nationale de France / 3 juillet 2003

Mesdames et Messieurs,

Je vous souhaite à toutes et à tous la bienvenue au nom de l'Autorité de Régulation des Télécommunications.

Voici déjà six mois que j'ai pris mes fonctions à l'ART. En arrivant en janvier 2003, j'ai été très impressionné par l'ampleur de la tâche déjà accomplie. L'héritage de mon prédécesseur, Jean-Michel Hubert, est considérable : l'ouverture du marché des télécommunications à la concurrence est une réalité. Je tiens à saluer son action qui s'est appuyée sur le travail collectif des membres du Collège et l'expertise reconnue des services de l'ART dans les domaines technique, juridique et économique.

Conformément à la tradition, je voudrais profiter de la présentation de notre rapport d'activité pour dresser un bref bilan du travail accompli au cours des six dernières années. J'insisterai ensuite sur le fait que s'engage dès à présent une nouvelle phase de la régulation, en raison du développement du marché et des évolutions réglementaires qui accompagnent ce développement.

Le marché des télécommunications est demeuré porteur en 2002, même si sa croissance a été plus faible que les années précédentes en raison de la crise qu'a connue le secteur au cours des trois dernières années et du ralentissement général de la croissance économique. Avec une progression globale en valeur de 2,7%, le marché des services aux clients finals a connu une évolution contrastée selon les différents segments. Le plafonnement dans la téléphonie fixe s'est confirmé, le chiffre d'affaires reculant de 2,7 % par rapport à 2001. Depuis l'ouverture du marché à la concurrence, en 1998, les revenus du fixe ont diminué d'environ 7 %.

Le dynamisme du secteur est une nouvelle fois à mettre à l'actif des mobiles dont le chiffre d'affaires a progressé de plus de 13 % en 2002 par rapport à 2001. Sur cinq ans, on peut voir que l'usage du mobile a été plébiscité par les clients, avec une augmentation de 42 % en valeur et de plus de 400% en minutes de communication. L'usage du SMS a explosé avec près de 6 milliards de messages courts envoyés en 2002, contre 3,3 milliards un an auparavant. Le parc total de clients atteignait plus de 38 millions d'utilisateurs fin 2002, marqué par un rééquilibrage au profit des forfaits adoptés par 56% des clients. Le taux de pénétration des mobiles en France s'élevait ainsi à 64% fin décembre dernier, contre à peine 10% le 1er janvier 1998. Le croissance a également été tirée par le développement de l'accès à Internet, notamment à haut débit. Le nombre d'abonnés à Internet bas débit a progressé de 17% à près de 7,5 millions d'internautes à fin 2002, tandis que le haut débit comptait 1,7 million de clients, toutes technologies confondues (câble, satellite ou ADSL), soit une multiplication par 2,5 en un an.

La concurrence a progressé sur ces différents marchés. Dans le fixe, le nombre d'abonnements à la sélection du transporteur dans son ensemble augmente de 9% sur l'année 2002. Le nombre d'abonnés à la présélection avoisine 4 millions soit une hausse de 36 % par rapport à fin 2001. Dans le mobile, la concurrence a été préservée en vue de l'UMTS grâce aux nouvelles conditions tarifaires qui ont conduit Bouygues Telecom à solliciter et à obtenir, fin 2002, une licence, rejoignant ainsi Orange et SFR.

Depuis six ans, l'action continue et progressive du régulateur a fortement contribué au développement d'une concurrence effective et loyale entre les opérateurs, au bénéfice des consommateurs. Je citerai trois exemples. La mise en œuvre de la sélection et de la présélection du transporteur s'est effectuée en plusieurs étapes. Dès le 1er janvier 1998, les consommateurs ont pu choisir le transporteur de leurs communications longue distance, d'abord via un préfixe puis grâce à la présélection en janvier 2000. Le 1er novembre 2000, il était possible de présélectionner son opérateur pour joindre un mobile à partir de son téléphone fixe. Enfin, le 1er janvier 2002, la présélection était étendue aux appels locaux. Dans le domaine des appels fixe vers mobile, la baisse programmée sur trois ans du prix moyen des charges de terminaison d'appel aura atteint 40% le 1er janvier 2004. Cette baisse a naturellement vocation à être répercutée au consommateur final. Enfin, l'ART a mis en place entre l'été 2002 et début 2003, un dispositif visant à permettre aux opérateurs alternatifs de collecter le trafic ADSL, au niveau le plus adapté à la capillarité actuelle de leur réseau, tout en les incitant aux futurs déploiements. Il s'agit d'une des architectures d'interconnexion haut débit les plus complètes et les plus finalisées en Europe. La concurrence sur ce segment de l'accès haut débit a ainsi pu commencer à s'exprimer.

La situation du marché des télécommunications n'est pas uniforme. Elle est le fruit d'une ouverture progressive et successive à la concurrence des différents segments qui le composent et qui connaissent aujourd'hui des situations variables, voire contrastées. La régulation doit nécessairement en tenir compte et franchir une nouvelle étape.

 

Tout d'abord dans la téléphonie fixe, les structures de marché ne sont pas encore suffisamment concurrentielles et les compétiteurs de l'opérateur historique restent fragiles. Si en volume leurs parts de marché dans la téléphonie longue distance et internationale s'élevaient fin 2002 à 36% et celle de la téléphonie locale à 20%, en valeur elles sont inférieures et nettement moindres une fois amputées des reversements dus au titre de l'interconnexion. Cette relative faiblesse des nouveaux entrants justifie une régulation ex ante, pour passer d'une situation de concurrence accompagnée ou cultivée à un marché de concurrence normale.

Pour consolider leurs positions, les concurrents de France Télécom doivent pouvoir intervenir sur d'autres segments de marché qu'ils n'ont encore guère ou pas pénétrés. On peut penser tout d'abord à la revente de l'abonnement téléphonique. L'ART est clairement intéressée par les arguments en sa faveur, tout en mesurant sa complexité et ses enjeux. Il ne s'agit pas, en effet, d'un simple transfert de la gestion de la facture, car des services sont attachés à l'abonnement (comme l'entretien de la ligne, le renvoi d'appels, l'appel de numéros spéciaux, l'identification de l'appelant, etc. ). C'est pourquoi l'ART a voulu, en concertation avec l'ensemble des acteurs, en évaluer la faisabilité dans un groupe de travail dont l'activité se poursuivra durant l'automne, afin d'approfondir les principes opérationnels techniques et économiques d'une telle prestation. Il apparaît essentiel de bien comprendre et de maîtriser les effets d'une telle disposition sur l'investissement en infrastructures de télécommunications. Selon les modalités retenues, l'introduction d'une offre de gros de l'abonnement pourrait encourager ou réduire les incitations économiques à l'investissement dans des infrastructures d'accès alternatives à celles de France Télécom. Or, l'action de l'ART a toujours été inspirée par le souci d'enraciner la concurrence par l'intermédiaire d'investissements.

Aujourd'hui, la revente de l'abonnement ne peut être imposée dans le cadre juridique actuel, en amont des analyses de marchés que prévoient les dispositions plus permissives des nouvelles directives. Mais elle pourrait se mettre en place aux termes d'un contrat commercial entre France Télécom et d'autres opérateurs. Les différents partenaires, y compris France Télécom, ont tout intérêt à trouver un tel compromis. Cela dit, l'ART continue de travailler aux différentes possibilités d'aborder cette question dans le nouveau cadre communautaire, en même temps qu'elle poursuit avec les acteurs concernés l'évaluation technico-économique du sujet.

 

Venons-en à l'accès Internet à haut débit. Dans un marché globalement en stagnation comme celui de la téléphonie fixe, il est crucial que les nouveaux entrants puissent prendre pied sur les segments en forte croissance. C'est malheureusement ce qui ne s'est pas produit dans la phase initiale de démarrage du haut débit qui représente un enjeu majeur pour l'accès de nos concitoyens à la société de l'information.

L'objectif prioritaire de l'ART vise à créer une situation de concurrence normale, pleine et entière sur le marché de détail, c'est-à-dire une concurrence saine et loyale entre les différents fournisseurs d'accès haut débit à Internet, pour le plus grand bénéfice des consommateurs. Pour que les concurrents de Wanadoo puissent conquérir et tenir des parts de marché, il faut qu'ils aient accès à un marché de gros concurrentiel, donc que les opérateurs concurrents de France Télécom puissent fournir des prestations d'accès haut débit fondées de plus en plus largement sur le dégroupage, avec une offre de gros compétitive. Le régulateur sera pleinement rassuré quant à l'état de la concurrence sur le marché de détail quand il y aura suffisamment de concurrence sur le marché de gros. Cette approche est au demeurant conforme à la démarche préconisée par les nouveaux textes communautaires, qui prescrivent de chercher à influencer les marchés de détail quand cela est nécessaire en utilisant en priorité des leviers touchant les marchés de gros.

Aujourd'hui, on peut estimer la part du marché de détail des fournisseurs d'accès à Internet haut débit concurrents de Wanadoo à 35 % contre un peu moins de 10% il y a un an, et la part du marché de gros des opérateurs dégroupeurs, comprise entre 2 et 3%, soit plus 50 000 lignes ADSL dégroupées sur un total d'environ 2 millions. Il convient donc de garder fermement le cap du développement opérationnel du dégroupage.

L'ART a été durant tout le printemps et restera extrêmement attentive à ce que les phases successives de montée en charge du dégroupage puissent être menées à bien et qu'on puisse d'ici la fin de l'année arriver à un niveau qui soit en rapport avec les projets et les commandes des opérateurs impliqués dans cette démarche. A cet égard, l'ART ne peut que se réjouir de l'annonce récente de l'arrivée de nouveaux intervenants sur le marché du dégroupage aux côtés de ceux déjà présents. Cela devrait permettre aux consommateurs de bénéficier d'une offre diversifiée. Cette perspective accroît la nécessité de rechercher avec France Télécom et les opérateurs concernés, tous les moyens d'améliorer la fluidité, l'efficacité et la qualité des processus opérationnels sur lesquels repose l'essor du dégroupage et, au-delà, l'image du haut débit chez les utilisateurs.

 

Dans les mobiles, l'ART s'apprête à lancer deux chantiers importants.

Les licences GSM d'Orange et de SFR, accordées pour quinze ans, arrivent à échéance en mars 2006. Celle de Bouygues Télécom, troisième opérateur entré sur le marché en 1994 arrivera à échéance en décembre 2009. Aux termes de la réglementation en vigueur aujourd'hui, les conditions de renouvellement des autorisations doivent être notifiées par le ministre chargé des télécommunications, sur proposition de l'ART, au moins deux ans avant leur date d'expiration, soit en mars 2004. L'élaboration de ces conditions devra s'inscrire dans le nouveau cadre juridique défini par la transposition des directives européennes instituant un régime d'autorisation générale, assorti toutefois d'une autorisation individuelle en raison de l'utilisation de ressources rares (fréquences et numéros). Ces conditions de renouvellement de l'attribution de fréquences devront également être cohérentes avec la procédure en cours d'analyse des marchés pertinents.

Dans le cadre de ce processus, une consultation publique va être très prochainement lancée. Une synthèse des contributions sera publiée à l'automne et les conditions de renouvellement proposées à la ministre d'ici la fin de l'année ou au début de l'année prochaine.

Concernant l'UMTS, les dispositions des cahiers des charges des opérateurs titulaires de licences de trosième génération (3G) contiennent des obligations relatives à l'ouverture commerciale des services et au déploiement des réseaux, correspondant à leurs engagements pris lors des procédures d'appel à candidatures. La première échéance des obligations de déploiement interviendra le mois prochain. Pour ce contrôle, l'ART adoptera une démarche pragmatique et lucide, en prenant en compte la réalité technico-économique du développement de l'UMTS. S'il y a un décalage entre les engagements et le déploiement constaté, l'ART envisagera, dans le cadre de discussions avec les opérateurs, un nouveau calendrier crédible de déploiement.

Cependant, l'ART sera aussi particulièrement attentive à ce que l'ouverture des services UMTS en France ne souffre d'aucun retard par rapport aux autres pays européens qui ont procédé dans des calendriers similaires à l'attribution de licences. Tout décalage qui ne serait pas fondé sur des contraintes techniques objectives, aurait pour effet de priver le consommateur français des nouveaux services de troisième génération. Il serait de nature à nuire au rayonnement du secteur français des télécommunications dans le concert européen.

 

L'activité des télécommunications va connaître une innovation importante avec l'arrivée de nouveaux intervenants que sont les collectivités territoriales. L'ART prend acte de l'adoption par le Sénat, le 25 juin dans le cadre de l'examen de la loi pour la confiance dans l'économie numérique (la LEN), de l'article L-1425-1 du code général des collectivités territoriales qui modifie le texte voté en première lecture par l'Assemblée nationale le 26 février dernier. L'ART s'était prononcée favorablement sur l'assouplissement du régime d'intervention des collectivités territoriales dans le domaine des télécommunication. Cette évolution vise à donner une assise juridique plus ferme aux initiatives des collectivités territoriales dans un contexte de marché moins porteur et moins favorable à l'investissement privé sur l'ensemble du territoire. Ce texte est de nature à favoriser des initiatives et des investissements de la part de collectivités territoriales, dans des conditions propices au développement de la concurrence. L'intervention des collectivités territoriales doit être complémentaire de l'initiative privée dans des zones que celle-ci atteint difficilement et doit permettre de nouer des partenariats équilibrés entre collectivités territoriales et opérateurs, que ce soit dans le domaine du haut débit et de la couverture mobile du territoire. Pour la couverture mobile, l'ART participe au comité de pilotage national aux côtés des ministères concernés, des associations de collectivités locales et des opérateurs. Nous veillons à la préservation de l'équilibre concurrentiel..

En matière de haut débit, l'ART est prête à jouer un rôle d'appui, d'expertise impartiale pour éclairer les choix des collectivités, et guider le travail des services de l'Etat en région

Le régulateur, aux termes de ce texte, sera informé des projets des collectivités territoriales et pourra être saisi pour régler des différends qui naîtraient de l'exercice de ces nouvelles activités.

J'aborderai maintenant les moyens qu'offre au régulateur le nouveau cadre juridique découlant de la transposition des directives européennes dans notre droit et en particulier les outils prévus pour affiner son action de régulation.

Le processus d'analyse des marchés est au cœur du nouveau dispositif réglementaire des communications électroniques. Il permet une action différenciée, sur la base de l'analyse concurrentielle de chaque marché susceptible d'être régulé. Toutefois, pour une régulation efficace du secteur des télécommunications, on ne peut pas raisonner uniquement à partir du découpage des marchés car ceux-ci sont parfois en étroite relation et interagissent les uns sur les autres, créant des effets de levier. C'est d'ailleurs la principale justification pour intervenir sur la revente de l'abonnement téléphonique par France Télécom à ses concurrents.

Le projet de loi sur les communications électroniques, en cours de préparation, permettra une transposition efficace des directives européennes, dites " paquet télécom ". Nous considérons qu'il s'agit d'un bon projet car il prévoit une transposition fidèle des directives. Bien sûr, l'ART aurait préféré plus de rapidité dans la transposition car il est aujourd'hui certain que le nouveau cadre qui devait être mis en place le 25 juillet ne sera pas opérationnel avant plusieurs mois, voire trimestres. Ce qui reste fondamental, c'est, d'une part, au-delà de ce décalage dans le temps, que cet ensemble de dispositions permette à l'ART d'agir à la fois de façon plus sélective en fonction de l'analyse des marchés et de façon plus efficace au cas où son intervention s'avère nécessaire et, d'autre part, qu'il n'y ait pas de contradiction entre le cadre national et les directives européennes.

En l'état, l'avant-projet de loi qui devrait être adopté prochainement par le Conseil des ministres, confie notamment la responsabilité du processus d'analyse des marchés à l'ART, en coopération avec le Conseil de la concurrence, conformément à l'esprit et à la lettre du dispositif européen.

Comme l'y invitent les directives, l'ART a d'ores et déjà engagé cette démarche d'analyse des marchés qui doit conduire à la mise en œuvre d'une action de régulation plus fine et plus adaptée aux situations de concurrence sur ces marchés. Elle a lancé le processus le 6 mars dernier en publiant un document d'analyse de la recommandation de la Commission concernant les marchés pertinents. Ce document a été soumis à consultation et la synthèse des commentaires des acteurs a été publiée par l'Autorité en mai dernier. Nous préparons à présent les questionnaires qui constituent la première étape, destinée à recueillir l'information nécessaire à l'analyse des marchés susceptibles d'être régulés. Ces questionnaires seront adressés aux opérateurs d'ici la mi-juillet après prise en compte des remarques reçues par les services de l'ART. Les réponses devront être adressées à l'ART fin septembre et donneront lieu à une restitution au cours de l'automne, en prélude aux consultations que prévoient le cadre communautaire et le projet de loi de transposition. Dans le courant du mois de juillet, l'ART rendra public un calendrier indicatif des diverses étapes jalonnant ce processus dans l'année qui vient, avec le souci de garder le cap de la transparence et de la concertation à chaque étape.

Nous avons également eu le souci d'associer, comme il se doit, le Conseil de la concurrence dès l'amont de ce processus. Enfin, nous travaillons avec un groupe d'experts, chargé d'éclairer l'analyse de l'ART.

Cette première étape est particulièrement importante, puisque c'est la première fois que nous appliquons systématiquement la démarche d'analyse des marchés. Elle sera suivie de deux autres étapes de consultation publique des acteurs, comme le prévoient les directives. La première consultation, qui devrait démarrer début 2004, portera sur la définition et l'analyse des marchés et se conclura par la consultation du Conseil de la concurrence sur les projets de décisions correspondants. La seconde phase de consultation, qui devrait être conduite durant l'été et à la rentrée 2004, portera sur les obligations susceptibles d'être appliquées aux opérateurs désignés puissants sur les marchés. Ainsi, l'ART devrait être en mesure de notifier des projets de décisions à la Commission européenne à l'automne 2004. Ces informations sont naturellement indicatives et dépendront du déroulement concret du processus, ainsi que du calendrier effectif de transposition. Je veux encore une fois insister sur le fait que l'ART entend conduire tout cela dans la transparence pour une mise en place rapide et efficace du dispositif des directives.

La mise en oeuvre de ces évolutions majeures va donner lieu à une période de transition.

La raison de cette transition est double.

D'une part, elle est inhérente au passage d'un régime juridique à un autre. Ainsi, les directives prévoient le maintien des obligations imposées aux opérateurs puissants au titre du cadre actuel tant que le processus d'analyse des marchés n'est pas conduit à son terme, c'est-à-dire à l'imposition, au maintien ou au retrait d'obligations spécifiques aux opérateurs qui pourront être désignés puissants sur chaque marché.

D'autre part, elle est liée au temps nécessaire à la transposition des directives communautaires. Malgré la diligence du gouvernement pour préparer un projet de loi, les contraintes liées au calendrier parlementaire et au travail interministériel impliquent que l'adoption soit décalée par rapport à la date limite du 24 juillet prochain. Il en résultera une évolution de fait du cadre juridique applicable au secteur à partir de cette date puisque le régime actuel devra être appliqué à la lumière des objectifs des directives.

Ainsi, à compter du 25 juillet et jusqu'à l'adoption des textes de transposition, on peut globalement distinguer deux situations :

 

Certaines obligations en vigueur continueront à s'appliquer comme avant, précisément en raison des dispositions transitoires inscrites dans les directives. C'est le cas en particulier du processus de désignation des opérateurs puissants et des obligations qui en découlent (catalogue d'interconnexion et contrôle des terminaisons d'appels fixes vers mobiles), ainsi que du contrôle tarifaire.

 

D'autres obligations n'auront en revanche plus à s'appliquer. C'est le cas des licences individuelles, qui ne pourront plus être imposées aux nouveaux opérateurs à compter du 25 juillet.

Afin d'apporter aux acteurs toute la visibilité et la sécurité juridique nécessaires pendant cette période de transition, la ministre déléguée à l'Industrie et l'ART vont publier très prochainement des lignes directrices qui préciseront le régime applicable dans les principaux domaines de la régulation jusqu'à l'adoption des textes de transposition.

En conclusion, je rappellerai que si la régulation s'engage dans une nouvelle phase, il ne s'agit nullement d'une rupture mais de la poursuite de son action en faveur de la concurrence et au bénéfice des consommateurs, comme l'y invite la loi.

Pour le secteur, ce nouveau cadre ne signifie pas plus de contraintes mais une régulation plus adaptée à la réalité des différents marchés. Et la compréhension des enjeux par les opérateurs pourrait les amener à conclure plus facilement des accords commerciaux durant la période transitoire sans attendre une intervention du régulateur.

En tout état de cause, vous pouvez être assurés que l'ART restera durant cette période aussi attentive et vigilante que l'exige l'état de la concurrence dans le secteur des télécommunications, et aussi pro-active qu'elle pourra l'être en l'état du cadre juridique sur lequel repose son action.

Je vous remercie de votre attention.


Les documents associés

 Les photos de la présentation (diaporama)     Synthèse du rapport  Commander le rapport 2002  Entretien avec le Figaro