Mesdames et Messieurs,
Je vous adresse à tous mes vœux de bonheur et de réussite pour l’année 2002, au nom du Collège, du Directeur général, des chefs de service et de l’ensemble des collaborateurs de l’Autorité. Je tiens à vous remercier pour la part que vous avez prise en 2001 à l’accomplissement de notre mission. Vous comprendrez que j’associe dans ces remerciements mes collègues et collaborateurs pour le travail accompli en commun. Je remercie également Monsieur le Recteur de l’Académie de Paris de nous accueillir en ces lieux.
L’année qui s’achève a été particulièrement intense pour l’Autorité. Elle a vu la traduction effective de dossiers en préparation depuis plusieurs années, dans un contexte économique que personne n’avait anticipé. Je vous propose d’y revenir un instant avant de partager avec vous notre réflexion sur les projets pour 2002 et la préparation de l’avenir.
I. L'ANNEE 2001 : DANS UN MARCHE LOURD D'INCERTITUDES, DES EVOLUTIONS PORTEUSES DE PROMESSES
A. Les évolutions contrastées du marché en 2001
L’année 2001 nous laissera les images, apparemment contradictoires, d’une place financière internationale corrigeant sévèrement des anticipations irréalistes et de l’intensification d’un profond mouvement de consolidation, mais aussi d’un marché des télécommunications en croissance soutenue. " Crise " et " retard ", tels ont été les mots souvent exprimés. Et pourtant, dans ce contexte lourd d’incertitudes, nous avons constaté des évolutions porteuses de promesses. Qu’en est-il ?
1. Une correction financière qui commence à opérer une sélection parmi les nouveaux opérateurs.
Les marchés financiers ont poursuivi le mouvement de correction engagé au cours de l’année 2000. Ce contexte défavorable, couplé au ralentissement général de l’économie aux Etats-Unis puis en Europe, a pour effet une réduction du nombre d’acteurs présents sur le marché.
Tout en poursuivant l’examen de nouvelles autorisations, l’Autorité a ainsi traité plus de 30 demandes d’abrogation de licences en 2001, le nombre d’opérateurs passant ainsi en un an de 133 à 113.
Aussi sévère soit-elle, cette correction a aussi pour vertu de rappeler quelques vérités cardinales dans une économie de marché :
- Pour se développer, une entreprise doit s’appuyer sur un plan d’affaires réaliste, fondé sur la réalité des coûts ;
- Le consommateur occupe une position déterminante ; répondre à ses attentes est essentiel, car s’il est attiré par l’innovation technologique, c’est bien in fine sur le service et le tarif qu’il fonde son jugement.
2. Mais la croissance reste soutenue
Voici quelques chiffres pour illustrer sa poursuite en 2001. Ils sont issus des enquêtes trimestrielles que réalise l’Autorité auprès du marché et portent sur la situation au 30 juin :
Entre le 1er semestre 2000 et le 1er semestre 2001, le marché des services de télécoms a vu se maintenir une croissance en valeur de l’ordre de 10%, tirée par le trafic d’accès à Internet (+163%) et par le marché des mobiles.
Les derniers chiffres de l’observatoire des mobiles font ainsi apparaître un parc de près de 37 millions de clients au 31 décembre, pour un taux d’équipement de 61,6%. La croissance du de l’année 2001 (+7,3 millions) ressort à 24,6%, parfaitement en ligne avec la perspective de 25% que j’avais annoncée. Elle est certes moins élevée que celle de l’année 2000, et cette inflexion trouvera naturellement à se poursuivre.
B. L’Autorité a poursuivi son action pour favoriser le développement du marché
Malgré les difficultés de la conjoncture, l’Autorité a poursuivi tout au long de l’année, son action au bénéfice du consommateur, de la concurrence et du marché dans son ensemble.
1. La baisse des prix s’est poursuivie
L’Autorité a continué en 2001 à suivre de près l’évolution des tarifs téléphoniques. Sur le seul segment de la longue distance et pour les trois années 1999-2001, celles d’une concurrence effective et croissante, la baisse des tarifs pour la clientèle résidentielle a été globalement de l’ordre de 30%, et elle est encore plus marquée pour les nouveaux entrants.
Par deux décisions majeures, l’Autorité s’est engagée dans cette action en faveur de la réduction des prix :
- Dans le secteur des mobiles, l’Autorité s’est prononcée fin novembre pour une nouvelle baisse de près de 40 % sur trois ans des charges de terminaison d’appel fixe vers mobile, prolongeant deux décisions antérieures qui avaient déjà réduit ces tarifs d’environ 40 %. En choisissant une baisse de prix sur trois ans, l’Autorité s’est attachée à donner une visibilité répondant à une préoccupation légitime. Cette visibilité pour les opérateurs engendre aussi pour le consommateur l’assurance d’une poursuite importante et continue du mouvement de baisse.
- Par l’approbation du catalogue d’interconnexion de France Télécom, qui traduit une nouvelle réduction très significative des tarifs de base, l’Autorité a tenu à ce que la structure et les baisses du prix de l’interconnexion forfaitaire, allant jusqu’à 30%, expriment une avancée décisive pour le développement de l’Internet commuté en France. Les conditions de cette offre figurent désormais parmi les meilleures en Europe.
2. De nouveaux segments de marché se sont effectivement ouverts malgré le retournement des conditions économiques :
Quelques dossiers essentiels auront marqué l’année 2001. D’abord les débuts d’une concurrence effective sur la boucle locale, avec la décision prise en juillet de supprimer la zone locale de tri et d’ouvrir la sélection et la présélection du transporteur aux appels locaux en janvier 2002. Le mouvement s’est enclenché fin décembre. Aujourd’hui a marqué une nouvelle étape importante pour plusieurs opérateurs dans la mise en œuvre de cette décision, à la préparation et à la bonne exécution de laquelle l’Autorité a apporté sa pleine détermination. Désormais, les consommateurs bénéficient d’une marge de choix supplémentaire pour leurs appels locaux et vont pouvoir faire jouer la concurrence en termes de prix. C’est une étape majeure du processus d’ouverture des marchés que nous sommes ainsi en train de franchir.
Malgré les difficultés rencontrées par les opérateurs de boucle locale radio, l’apparition de plusieurs offres commerciales dans plus de cinquante villes a également constitué une première étape importante dans le développement de cette technologie. Nous avons engagé les travaux pour apprécier l’état du déploiement des opérateurs au 31 décembre 2001. Les résultats devraient être disponibles d’ici quelques semaines. Je redis aujourd’hui la confiance de l’Autorité dans les potentialités de la boucle locale radio en France. Et s’il était dans l’ordre des choses que les difficultés de la conjoncture enregistrées depuis 18 mois ralentissent de façon significative son démarrage, celui-ci s’est bien produit, et il ne faut pas en minimiser la portée.
Quant au dégroupage, il a fait ses premiers pas sur le terrain depuis le mois de septembre, moins d’un an après l’adoption du règlement communautaire. Le tableau de bord, qui sera actualisé dans les prochains jours, montre que huit opérateurs ont signé une convention avec France Télécom et comptabilise 400 lignes dégroupées en fin d’année, essentiellement en région parisienne et dans les agglomérations de Lyon et Marseille.
3. Des initiatives fortes ont été prises pour poursuivre et amplifier le développement du marché des mobiles
L’UMTS a largement mobilisé l’Autorité en 2001. Elle a pleinement joué son rôle dans toutes les étapes du processus : conduite de la première procédure de sélection, réexamen des conditions financières, analyse des possibilités de partage d’infrastructures, établissement du second appel à candidatures, qui vient d’être publié.
J’entends parfois parler de retard pour la France dans la mise en œuvre de la nouvelle génération. C’est me semble-t-il oublier que le processus industriel de normalisation des équipements prend du temps, que les infrastructures et les terminaux ne sont pas encore disponibles à grande échelle et que les services qui feront le succès de l’UMTS ne sont pas encore pleinement identifiés.
Je considère pour ma part que nous assistons à la maturation normale d’une technologie et à l’émergence, nécessairement progressive et itérative, d’un nouveau marché. Le seul retard qui puisse être observé aujourd’hui se réfère à des annonces irrationnelles faites dans une période d’euphorie. Rappelons nous toujours qu’il a fallu près de 10 ans pour assister au décollage effectif du GSM.
Dans ce dossier, notre objectif a été de maintenir le marché français dans le mouvement avec les meilleures conditions de départ et la meilleure visibilité possibles.
La volonté de permettre à quatre opérateurs d’être présent sur le marché, renouvelée lors du second appel à candidatures, répond non seulement au souci de sécurité juridique et technique, mais trouve d’abord sa motivation dans la conviction de l’Autorité qu’un développement équilibré du marché français peut s’appuyer sur une telle configuration. Cette analyse, établie voici deux ans, demeure compatible avec les évolutions constatées en Europe.
La France a fait preuve tout au long de l’année d’une grande lucidité : l’Autorité par sa position exprimée dès le mois de mai pour la révision des conditions économiques et un processus rapide de relance, le Gouvernement par sa décision forte et responsable de réduire considérablement le prix des licences. Je souhaite que ce réalisme exemplaire trouve, sous une forme ou sous une autre, un écho dans des pays voisins. L’attractivité d’un marché national n’est plus aujourd’hui fonction des conditions établies sur son seul périmètre, mais de la charge globale supportée par des opérateurs transnationaux. Une perception cohérente, solidaire, européenne de ce constat m’apparaît aujourd’hui nécessaire.
S’agissant enfin du GSM, l’Autorité s’est attachée au renforcement de la couverture du territoire par ces réseaux, en lançant plusieurs campagnes de mesures pour mieux connaître la réalité actuelle. L’intérêt porté par les collectivités territoriales et leurs associations à cette approche et leur adhésion très forte à la méthode proposée vont largement contribuer à éclairer le choix des investissements que les opérateurs se sont engagés à effectuer dans le cadre des orientations arrêtées par le Gouvernement lors du CIADT de juillet 2001.
II. LES ENJEUX DE 2002 DE L'ART : RESTER ACTIVE ET PREPARER L'AVENIR
La mission du régulateur est de mettre en place la concurrence là où elle n’est pas encore installée, de la préserver là où elle existe et de la consolider là où c’est nécessaire, sans pour autant structurer le marché, ce qui n’est pas son rôle.
Aujourd’hui, la concurrence est un fait reconnu dans notre pays, comme dans le reste de l’Europe. J’ai noté avec beaucoup d’intérêt les commentaires exprimés récemment par la presse nationale, qui prend acte de cette réalité nouvelle. Oui, la concurrence existe ; elle a des effets tangibles et positifs pour le consommateur.
C’est d’abord par la qualité des décisions prises que le régulateur acquiert sa légitimité et suscite la confiance. Clarté et cohérence, continuité et anticipation, tels sont les fondements de l’action que nous allons poursuivre en 2002.
A. Préserver et consolider la concurrence dans l’intérêt bien compris du consommateur.
1. Le resserrement des conditions du marché exerce sur les opérateurs des tensions qui peuvent menacer la concurrence construite depuis quelques années.
Ce mouvement n’est pas spécifique à la France mais touche au contraire la plupart des pays développés, y compris ceux qui faisaient figure de " pionniers ", voire de " modèles " en matière d’ouverture à la concurrence.
- Il met en difficulté nombre de nouveaux opérateurs.
- Il fragilise la concurrence nécessaire sur les infrastructures, dont les lourds investissement appellent de la visibilité.
- Il exacerbe les enjeux du facteur temps, les jours, semaines ou mois perdus à l’ouverture d’un marché pesant de plus en plus lourd. Ainsi, tout doit être mis en œuvre pour que le facteur temps ne constitue pas une barrière à l’entrée pour les nouveaux acteurs.
La pérennité des entreprises, leur réussite, importent au régulateur. C’est vrai pour les nouveaux entrants ; c’est aussi vrai pour France Télécom. Je ne doute pas que la concurrence nationale, contraignante mais dynamisante, contribue à son rayonnement international et par là même à celui de notre économie.
Les mouvements de consolidation font partie du fonctionnement normal du marché, dans la seule mesure où la concurrence persiste. Le nombre d’opérateurs sur le marché n’est pas un indicateur a priori du degré de concurrence ; ce qui compte, c’est la réalité d’une capacité de choix, dans une dynamique de marché favorable au consommateur.
Nous sommes passés du monopole à une concurrence qui a dépassé la centaine d’opérateurs. Mais l’actualité me laisse penser que le resserrement déjà souligné n’est pas terminé. Est-ce à dire que le marché s’oriente vers un ou des oligopoles ? Une telle situation pourrait devenir une menace pour ce double objectif de capacité de choix et d’amélioration de l’offre, notamment des tarifs. Permettrait-elle encore l’entrée sur le marché, ce qui demeure essentiel ? Voilà des questions qui ne sauraient être éludées et dont vous conviendrez que le paysage international, américain, japonais ou européen, justifie à tout le moins que nous en anticipions l’analyse.
2. Plus que jamais, une action vigilante et déterminée s’impose pour assurer l’ouverture effective à la concurrence des marchés.
Ce contexte appelle une vigilance accrue du régulateur pour assurer la pérennité de la concurrence, et cela dans plusieurs domaines :
L’Autorité va poursuivre son action pour une ouverture encore plus effective du marché des communications locales. Je mentionne à ce propos la récente décision du Conseil de la concurrence, qui s’est prononcé sur les forfaits locaux de France Télécom. Cette décision, pleinement en phase avec les avis donnés au Conseil par l’Autorité, illustre la complémentarité des deux institutions et l’efficacité du travail accompli en commun dans ce cadre.
Il nous faut également poursuivre et amplifier le processus de dégroupage : L’effort va porter sur la rapidité des procédures opérationnelles et la fiabilité du dégroupage effectif des lignes là où la colocalisation existe déjà, mais également sur tous les sites où elle est possible. Il convient par ailleurs que les discussions engagées depuis plusieurs mois, notamment au sein du groupe d’Alain Bravo, pour la révision du dispositif financier, parviennent à une conclusion prochaine. Une baisse des tarifs pour 2002 va devoir s’inscrire dans une modification de l’offre de référence au cours de ce trimestre afin de permettre une extension du processus à des zones géographiques plus étendues et à des segments de clientèle plus larges.
Le marché de l’ADSL ne saurait se développer sur des bases non concurrentielles : le consommateur serait alors perdant à la fois parce que l’essor serait moins rapide et qu’il bénéficierait d’un moindre choix et d’une innovation plus limitée. Le dégroupage est une des voies qui vont permettre de progresser dans ce sens ; le câble en est une autre, puisqu’il accueille aujourd’hui sensiblement le tiers des abonnés à Internet haut débit. Ce fait confirme la place majeure des réseaux câblés dans la société de l’information. L’Autorité est attentive à toute perturbation qui viendrait fragiliser ce mouvement.
Le marché des services vocaux à valeur ajoutée doit, lui aussi, être effectivement ouvert à la concurrence : c’était l’esprit de la décision adoptée le 18 mai 2001 en règlement d’un différend entre France Télécom et 9 Télécom sur la facturation pour compte de tiers pour ces services. Bien que certaines dispositions soient encore dans le champ d’une procédure d’appel, rien n’interdit que cette décision soit totalement appliquée. Les décisions de règlement des différends doivent être comprises comme un ensemble équilibré, équitable, pesant le droit et la réalité. N’en retenir que les aspects favorables aux parties concernées pour en contester les autres ne peut être perçu que comme une mise en cause d’un équilibre de régulation. Je partage ainsi l’observation de la Commission européenne, qui souligne dans son 7ème rapport que la multiplication des recours contre les décisions des régulateurs constitue un détournement de l’esprit du processus d’ouverture.
3. Dans le contexte incertain que vit le secteur, chacun doit aussi s’attacher à ce que la concurrence s’exerce dans des conditions qui produisent des bénéfices perceptibles pour le consommateur.
Pour sa part, l’Autorité s’emploie à ne jamais perdre de vue que l’objectif ultime de son action est la satisfaction du consommateur, même si la régulation n’a pas vocation à intervenir directement dans la relation contractuelle entre les opérateurs et leurs clients. Plusieurs éléments entrent en ligne de compte dans cette relation :
- La réelle possibilité de choix offerte au consommateur ; elle suppose que la concurrence soit effective, ce qui est la responsabilité du régulateur.
- La qualité de service, partie intégrante des autorisations : la mission de l’Autorité est de veiller à ce qu’elle se maintienne et même progresse, par exemple sur les réseaux mobiles.
- Le prix : c’est aux acteurs qu’il appartient de déterminer leurs tarifs de détail. Ils sont libres d’arbitrer entre le niveau de leurs marges et la baisse des prix pour le client final.
Il me paraît à cet égard plutôt sain que les opérateurs cherchent à rompre avec les démarches de gratuité ou de quasi-gratuité par subventionnement dont la prolongation mettrait en péril la viabilité économique des entreprises. Mais il ne faut pas affaiblir pour autant la répercussion sur le consommateur des baisses de tarifs intermédiaires dont le premier objectif est de stimuler la concurrence et de soutenir le marché. Tel est par exemple le cas des terminaisons d’appel fixe-mobile.
En définitive, la responsabilité véritable de l’Autorité, en partenariat avec les associations, c’est, par la lisibilité de ses décisions, de contribuer à la compréhension du consommateur et à son adhésion au mouvement. La concurrence introduit le plus souvent une complexité qui doit être suffisamment maîtrisée pour ne pas faire obstacle aux choix éclairés du client final.
B. Préparer la nouvelle phase de la nécessaire adaptation de la régulation
La poursuite et l’approfondissement des missions de l’Autorité en faveur de la concurrence suppose également des adaptations dans ses méthodes, des évolutions dans son fonctionnement et des modifications dans ses compétences, en raison des changement importants qui caractérisent aujourd’hui le secteur, Ces changements sont technologiques, économiques et réglementaires.
1. La vocation même du régulateur l’a déjà conduit à s’adapter à des évolutions imprévues ou peu prises en compte à l’origine. Mais il est aujourd’hui confronté à un ensemble de tendances lourdes qui caractérisent une nouvelle phase.
- C’est tout d’abord le changement prononcé des conditions du marché. Il se traduit par une situation plus difficile pour les acteurs, mais également par une différenciation des conditions de concurrence en fonction des segments de marché, ce qui appelle une régulation plus fine. On observe notamment une tendance à la séparation entre l’économie du fixe et celle du mobile, alors même que les services qu’ils proposent sont de plus en plus substituables.
- C’est ensuite la perspective proche de l’entrée en vigueur des nouvelles directives européennes. Elles devront en effet être transposées 15 mois après leur adoption officielle, qui devrait intervenir dans les prochaines semaines. Ce nouveau cadre conduit notamment à intégrer les progrès de la convergence, dans une réglementation et une régulation des réseaux, communes à toutes les communications électroniques.
- Il s’agit enfin de la prise en compte de la finalité sociale de la régulation. Le programme d’action arrêté par le CIADT de juillet dernier pour compléter la couverture mobile et favoriser le développement de l’Internet à haut débit montre que la traduction des principes du service universel peut prendre des formes diverses. De nouvelles articulations sont à trouver entre le développement du marché, l’action de l’Etat et l’intervention des collectivités territoriales. L’Autorité se sent partie prenante de cette recherche nécessaire, avec le souci principal de trouver les voies qui assurent la meilleure synergie entre les initiatives privées et les impulsions publiques. La position particulière que le législateur lui a donnée, au sein de l’Etat mais au contact direct des acteurs du marché, lui donne clairement vocation à être créative et active en la matière.
2. L’Autorité va donc s’attacher particulièrement, dans le 1er semestre 2002, à se mettre en ordre de marche pour faire face à ces évolutions.
- Elle le fera d’abord en approfondissant et en synthétisant les propositions d’aménagement du cadre législatif de la régulation qui lui semblent nécessaires pour prendre en compte ces différentes évolutions. Elle doit en particulier être prête à répondre aux questions qui lui sont et seront posées sur l’adaptation des lois de 1996.
- Elle va également préparer les changements d’organisation et de méthode qui s’imposent dans la perspective de la transposition des nouvelles directives. Elle devra aussi se préparer à l’articulation entre son rôle de régulateur national et les prérogatives de la Commission européenne, confirmées par la nouvelle directive cadre, pour favoriser l’harmonisation des régulations des Etats membres en amont de certaines catégories de décisions. Le passage à un régime d’autorisations générales aura également un impact important sur notre organisation et nos missions.
Le rapport d’activité 2001 portera la marque de cette approche : il s’attachera à approfondir les propositions déjà formulées dans les précédents rapports. Il comportera, dans la perspective de la transposition des nouvelles directives, l’analyse de l’Autorité sur l’application de la loi de 1996 depuis cinq ans et proposera aux pouvoirs publics les adaptations nécessaires à la poursuite du développement du secteur et à la prise en compte de ses multiples évolutions.
J’ajoute que la dimension internationale de la régulation demeure une préoccupation constante pour l’Autorité. La pérennité et le renforcement du GRI, dont j’assure la présidence depuis le 1er janvier 2002 et pour une période de six mois, est à cet égard une priorité, et ce d’autant plus que son expérience a inspiré la création prochaine d’une nouvelle instance officielle qui aura à élaborer des positions communes des régulateurs et à conseiller la Commission. L’année sera en outre marquée par la tenue, au mois de juin et à Paris, du premier sommet des régulateurs francophones.
Conclusion
Des décisions fortes ; un programme dense. L’Autorité garde le cap : le Collège et les services sont mobilisés pour poursuivre leur action en faveur de la concurrence, tout en préparant des échéances nouvelles pour l’avenir des télécommunications. Anticiper toujours davantage pour orienter la régulation, telle est notre ligne directrice.
Pour ma part, j’aborde cette année avec une détermination intacte dans la conduite de cette mission : favoriser l’essor d’un marché essentiel pour la modernisation de notre pays et son entrée dans la société de l’information.
Je vous remercie de votre attention.