Prise de parole - Speech

Présentation des vœux de l'Autorité de Régulation des Communications électroniques et des Postes par Paul Champsaur, Président de l’ARCEP, le 8 janvier 2008

- le discours prononcé fait foi -

Mesdames et Messieurs,

Nous avons choisi, cette année encore, de vous recevoir dans ce lieu chargé d’histoire et symbole de l’indépendance de l’esprit au cours des siècles. Je remercie, M. Maurice QUẺNET, Recteur d’Académie et Chancelier des Universités de Paris, qui nous a permis de nous réunir ici. Je remercie également, M. Pierre GRẺGORY, Vice Chancelier de son aide précieuse pour l’organisation de cette Cérémonie. " L’honnête homme " disait Montaigne, est un homme " meslé ". Quelle meilleure illustration, Mesdames et Messieurs, que votre présence en ce temple de la culture, vous qui êtes à la fois du côté des " géomètres " et du côté des créateurs.

Permettez-moi de vous adresser au nom du Collège de l’ARCEP , mes vœux les plus chaleureux pour cette nouvelle année, pour vous-même et ceux qui vous sont chers, pour les institutions et les entreprises que vous représentez.

Je ne ferai pas un bilan chiffré exhaustif de l’année 2007, mais il me semble utile de rappeler quelques grandes tendances du secteur des communications électroniques. Le marché en valeur a continué à se développer sur un rythme proche du PIB. L’année 2007 a confirmé les évolutions structurelles amorcées les années précédentes :

  • les revenus sur le marché final de la téléphonie mobile, qui dépassent désormais ceux du fixe, téléphonie et Internet confondus, continuent de croître à un rythme de l’ordre de 5% par an, avec une contribution croissante des services de données (SMS, services d’accès à l’Internet mobile et aux services multimédia).
  • du côté de la téléphonie fixe, les revenus sont toujours en baisse, même si le trafic est pratiquement stabilisé grâce à la forte croissance des communications au départ des accès IP (+75,4% sur un an). Celles-ci représentent aujourd’hui plus du tiers du trafic au départ de postes fixes.
  • enfin, les accès Internet à haut débit se diffusent toujours à un rythme annuel soutenu, tirés par une forte croissance du parc ADSL, qui représente plus de 95% des accès haut débit et atteint 14,05 millions d’abonnements au 30 septembre 2007, soit une hausse de 26% en un an.

Le secteur a fait du chemin en 10 ans. Qui aurait parié alors, au moment de l’ouverture à la concurrence du marché des télécommunications, sous l’impulsion de la Commission européenne, sur une transformation aussi rapide qui fait aujourd’hui rimer communications électroniques avec haut débit, mobilité et Internet. Avec le recul, l’ouverture à la concurrence du secteur des télécommunications a été un grand succès dans l’Union européenne et en France en particulier. Il est la réussite emblématique de la politique de libéralisation des industries de réseau menée par l’Union européenne depuis une vingtaine d’années et constitue déjà un cas d’école pour les économistes. En développant une nouvelle forme d’intervention économique des Etats à travers la création d’une régulation sectorielle indépendante, le cadre institutionnel a permis que prenne corps la vision d’une concurrence pérenne fondée sur l’innovation et l’investissement. Bien évidemment cette réussite est due non seulement à un cadre institutionnel bien conçu, appuyé sur des textes de très bonne qualité - je pense particulièrement aux directives du " paquet télécom " de 2002 - ; mais aussi au foisonnement et à l’innovation technologique de l’industrie et au dynamisme des acteurs.

Ainsi le secteur s’est développé, structuré, complexifié aussi. La première phase de la régulation – celle de l’ouverture à la concurrence d’un secteur en monopole – est passée. Même si l’opérateur historique occupe encore une place prépondérante, le secteur ne fonctionne plus en référence à son seul comportement et manifeste un besoin nouveau de régulation. Nous entrons pleinement dans une deuxième phase où la régulation concurrentielle asymétrique, qui ne s’applique qu’aux acteurs détenant une puissance de marché, s’efface au profit du droit commun de la concurrence et se focalise sur les goulots d’étranglement durables. Parallèlement le besoin de règles communes à l’ensemble des acteurs, indépendamment de leur puissance de marché s’affirme : il s’agit d’augmenter la fluidité des marchés, d’améliorer les processus techniques, de veiller à l’interopérabilité des services, de garantir une information pertinente, pour que le consommateur soit à même de faire jouer la concurrence dans les meilleures conditions, et pour que les collectivités locales soient éclairées dans leur action. Ce type de régulation symétrique pourrait également utilement être mis en œuvre sur des marchés oligopolistiques, où la régulation asymétrique prévue par l’analyse des marchés n’est pas opérante, et où des problèmes concurrentiels doivent cependant être prévenus ou corrigés.

Le programme de travail pour cette année 2008, s’il compte encore une part importante de régulation asymétrique, avec la mise en œuvre du deuxième cycle d’analyse de marchés lancé en 2007 pour les marchés des TA mobiles et du haut débit, renforcera l’action de l’ARCEP en matière de régulation symétrique.

Je commencerai mon propos par le processus de révision du cadre communautaire qui déterminera l’effectivité de la régulation pour les prochaines années. Puis j’aborderai le développement du très haut débit fixe et mobile, au travers du déploiement des boucles locales en fibre et du dividende numérique. Enfin je terminerai par un point sur le secteur postal dans la perspective de la libéralisation complète du courrier au 1er janvier 2011.

La révision du cadre communautaire

La Commission européenne a publié le 13 novembre dernier ses propositions de nouveaux textes, qui vont être discutées cette année au Parlement et au Conseil européens.

Avant d’aborder ces textes, je voudrais me féliciter de la nouvelle recommandation sur les marchés pertinents adoptée par la Commission le 13 novembre 2007. Cette liste ne comprend plus que sept marchés contre dix huit dans la recommandation précédente du 11 février 2003.

Cette réduction remarquable du nombre de marchés désignés a priori comme susceptibles de réclamer une régulation asymétrique de la part des ARN témoigne du très grand succès du processus d’ouverture à la concurrence organisé par les directives de 2002.

L’essentiel des onze marchés qui n’apparaissent plus dans la recommandation a effectivement évolué en France vers une situation raisonnablement concurrentielle et relève désormais de la surveillance du Conseil de la Concurrence au titre du droit commun de la concurrence. L’ARCEP avait anticipé ce mouvement en engageant la suppression de la régulation sectorielle des marchés de détail.

Elle a pu s’appuyer sur cette nouvelle recommandation pour mettre en consultation publique le 20 décembre 2007 une analyse du marché de gros des offres d’’accès aux infrastructures physiques constitutives de la boucle locale filaire conforme au quatrième marché défini dans la liste européenne.

Le cadre communautaire mis en place par les directives de 2002 a montré son efficacité et son adaptabilité à un contexte technologique et concurrentiel extrêmement évolutif. Il faut tout particulièrement souligner la pertinence du système des analyses de marché, qui, malgré une certaine complexité de mise en œuvre, s’est révélé très instructif et propice à l’établissement d’une régulation proportionnée, réactive et évolutive avec les marchés. Un allégement des procédures sans remise en cause de ses objectifs et de ses principes fondateurs ne peut que rencontrer l’adhésion de l’ARCEP.

En revanche, la proposition de la Commission de créer une autorité de régulation au niveau européen, chargée notamment de traiter les analyses de marchés, n’apparaît pas judicieuse. Une telle mesure viendrait en contradiction avec le principe fondateur des directives de 2002, à savoir la convergence avec le droit commun de la concurrence et la disparition à terme de la régulation sectorielle. Elle enverrait un signal très négatif au secteur. En outre, elle modifierait considérablement les relations entre les Etats Membres et la Commission, et affaiblirait le groupe des régulateurs européens, dont l’expertise de terrain est essentielle au bon développement d’une régulation harmonisée du secteur des communications électroniques en Europe.

L’ARCEP partage les objectifs de la Commission relatifs à l’harmonisation de la régulation européenne. Mais cette harmonisation doit tenir compte de la réalité de marchés qui sont de fait nationaux. Elle doit reposer sur le travail des régulateurs nationaux, sous l’égide de la Commission, dont le rôle est de donner l’impulsion sur les grands dossiers, de prendre un petit nombre de décisions d’harmonisation structurantes et de sanctionner les mises en œuvre défaillantes.

Dans d’autres domaines, je pense en particulier au réseau des autorités nationales de concurrence ou bien au comité européen des régulateurs des marchés de valeurs mobilières, il a été possible de trouver des solutions institutionnelles adaptées à la logique de la construction européenne. Celles-ci permettent d’atteindre les objectifs légitimes d’harmonisation portés par la Commission tout en organisant le travail commun entre elle et les autorités nationales. Il est hautement souhaitable que la régulation sectorielle des communications électroniques, notamment dans sa dimension concurrentielle, s’inspire de tels précédents.

En matière de spectre, l’Autorité partage les objectifs de la Commission, mais elle doute que le projet tel qu’il est présenté actuellement soit le mieux à même de les atteindre. En effet, la flexibilité et la simplification de l’accès au spectre sont des objectifs généraux qui ne peuvent qu’être partagés. Par contre le principe de neutralité de services semble difficile, voire irréaliste à mettre en œuvre en tant que règle générale, en l’absence d’un minimum de règles techniques limitant les risques de brouillage. De même, la position de la Commission visant à imposer comme règle de base l’autorisation générale paraît moins efficace que le système actuel, qui donne des autorisations générales là où c’est possible et des autorisations individuelles dans les autres cas. En effet, la maîtrise des brouillages préjudiciables ainsi que la mise en œuvre d’une qualité de service nécessite souvent la délivrance d’une autorisation individuelle.

Globalement, l’ARCEP estime qu’il est légitime de rechercher une meilleure flexibilité de gestion du spectre, ainsi qu’une plus grande harmonisation européenne des modalités de sa gestion, mais considère que le cadre actuel fournit dès à présent les instruments juridiques nécessaires pour cela. Il conviendrait d’abord de les utiliser pleinement, ce qui nécessite sans doute un renforcement des moyens que la Commission consacre à l’expertise dans ce domaine, avant d’engager une modification substantielle du cadre.

L’Internet fixe - le déploiement des réseaux fibre

 

L’ARCEP s’est très récemment exprimée sur le sujet et je n’y reviendrai donc pas en détail. Les contributions des acteurs aux consultations publiques que nous avons lancées cet été confirment que la couverture d’une partie significative du territoire en fibre optique, portée par plusieurs acteurs, est un objectif atteignable à moyen terme, à condition de créer des conditions favorables et incitatives pour les opérateurs ainsi que pour les gestionnaires et propriétaires d’immeubles.

L’accès aux immeubles est aujourd’hui le premier obstacle aux déploiements. Cet obstacle concerne tous les opérateurs.

Les copropriétaires, les bailleurs et les gestionnaires d’immeubles redoutent en effet que se constituent des monopoles locaux. Ils souhaitent que les opérateurs mutualisent la partie terminale de leur réseau, c’est-à-dire qu’un seul opérateur équipe l’immeuble puis donne accès à son réseau aux autres opérateurs. L’objectif est de limiter le nombre d’intervenants dans les parties communes, tout en garantissant aux habitants qu’ils pourront choisir librement et simplement leur opérateur.

Le génie civil nécessaire au déploiement de la fibre dans la boucle locale est le second obstacle. En effet, si, pour poser la fibre, il fallait systématiquement recreuser des tranchées, le coût du génie civil serait rapidement prohibitif. Le génie civil de France Télécom, largement hérité de l’ancien monopole public, constitue la principale infrastructure utilisable à l’échelle nationale, et souvent la seule au niveau local. Tous les opérateurs doivent pouvoir avoir accès à cette infrastructure essentielle pour investir dans le très haut débit.

Enfin, comme elles l’ont fait pour le haut débit, les collectivités territoriales peuvent jouer un rôle décisif en facilitant le déploiement des opérateurs par des mesures incitatives à la mutualisation, fondées par exemple sur une politique de gestion active de leur sous-sol. Cela suppose que les collectivités puissent avoir accès simplement aux informations correspondantes.

Ces évolutions appellent des précisions législatives permettant notamment de poser l’obligation pour les opérateurs de mutualiser la partie terminale de leurs réseaux fibre, de doter l’ARCEP des compétences de régulation permettant sa mise en œuvre et son contrôle et plus globalement de créer un cadre favorable sécurisant l’ensemble des acteurs du très haut débit.

L’ARCEP a bien évidemment engagé en parallèle avec les opérateurs les travaux techniques sur la mutualisation et l’accès au génie civil de France Télécom. Ces travaux se prolongeront au cours de l’année 2008 et déboucheront sur des décisions formelles, de régulation asymétrique (pour l’accès aux fourreaux de France Télécom) ou de régulation symétrique (dans le cas de la mutualisation) ou des recommandations ou guide de bonnes pratiques – de la " soft law " selon le terme consacré – par exemple pour faciliter les relations entre opérateurs et gestionnaires d’immeuble.

L’Autorité procédera à un premier bilan de son dispositif dans un an, qui portera sur l’application des principes de mutualisation, sur l’accès au génie civil, ainsi que sur l’état d’avancement des déploiements des opérateurs.

Le dispositif de régulation que nous mettons en place utilisera toute la palette des outils du régulateur, régulation asymétrique de France Télécom limitée au goulot d’étranglement que constitue le génie civil, régulation symétrique de tous les opérateurs fibrant des immeubles, soft law, groupes de travail multilatéraux assurant le suivi opérationnel….. D’ici la fin 2008, grâce à l’implication forte de l’ensemble des acteurs, on peut espérer qu’un nouveau cycle d’investissement et d’innovation, qui contribuera significativement à l’économie nationale, se sera enclenché et produira ses premières manifestations concrètes.

L’internet mobile – le Dividende numérique

Les services de communications électroniques sans fil vont sans aucun doute connaitre la même évolution que celle des services fixes, c’est-à-dire une transition accélérée vers le haut/très haut débit. Le très haut débit mobile et nomade va naturellement s’inscrire dans le prolongement des offres Internet fixe, pour assurer au consommateur la continuité de l’accès à ses services Internet, en dehors de son domicile ou de son entreprise, à des débits significatifs, de l’ordre de 10 Mbits/s. Une explosion du marché, comparable à celle observée sur le marché du haut débit fixe, est prévisible et nous en voyons les prémisses avec les offres 3G+ (HSDPA et HSUPA). Ce développement ne pourra avoir lieu sans fréquences supplémentaires adéquates, fréquences hautes pour répondre aux besoins en capacité dans les zones denses, fréquences basses en dessous de 1 GHz pour que ces services puissent être offerts sur l’ensemble du territoire. La consultation publique menée par l’ARCEP en juillet 2007 ainsi que le rapport de la Commission consultative des Radiocommunications ont évalué les besoins additionnels en fréquences basses à plus de 150MHz à l’horizon 2015 et montré que la seule réutilisation des fréquences GSM 900MHz pour l’extension de couverture UMTS dès 2008 ne répondrait en aucun cas aux besoins futurs.

Dans ce contexte, le passage de la télévision analogique à la télévision numérique, qui va libérer des ressources dans les bandes de fréquences les plus intéressantes du spectre – le dividende numérique -, se révèle une opportunité historique.

Les services mobiles ne pourront être déployés que s’ils disposent, au sein du dividende numérique, d’une sous-bande de fréquences contiguës sur l’ensemble du territoire, harmonisée au niveau européen et coordonnée avec les pays voisins.

Le 16 novembre 2007, la conférence mondiale des radiocommunications – la CMR – a franchi une première étape décisive en ce sens. Elle a ouvert la possibilité qu’une partie de la bande UHF soit utilisée par les services de communication électronique, en identifiant à cet effet la sous-bande 790-862 MHz pour la région Europe. Cette sous-bande relève du dividende numérique mais n’en constitue qu’une partie très minoritaire. Sur les 72 Mhz de la sous-bande identifiée, 32 MHz sont actuellement occupés par le Ministère de la Défense et 40 Mhz par l’audiovisuel, soit environ 10% des fréquences UHF affectées au CSA.

La quantité de spectre identifiée pour l’Europe est, dans l’absolu, modeste aussi bien au regard des besoins évalués par le secteur des communications électroniques que par rapport à celle identifiée dans d’autres régions du monde, comme l’Amérique, la Chine, le Japon, la Corée ou l’Inde, qui représente environ le double Cette décision est pourtant essentielle car elle ouvre désormais des perspectives crédibles au développement pour tous et partout du haut débit mobile. Dans un contexte institutionnel européen complexe, il faut saluer ce résultat auquel l’ANFR a largement contribué, notamment en la personne de son directeur général François Rancy. Il faut maintenant que sa mise en œuvre soit rapidement engagée :

- en intégrant dès aujourd’hui au schéma national d’extinction de l’analogique et de basculement vers le numérique l’objectif de préservation de cette sous-bande ;

- en mandatant au plus tôt l’ANFR pour inclure dans les négociations aux frontières avec les pays voisins, l’objectif de préservation de la sous-bande 790-862 MHz.

Cette démarche est tout à fait cohérente avec les travaux européens qui sont menés suite au résultat de la Conférence mondiale des radiocommunications, ainsi qu’avec la communication du 13 novembre 2007 de la Commission européenne au Parlement et au Conseil européens sur le dividende numérique. Celle-ci a en effet invité les Etats-membres de l’Union européenne à coopérer entre eux et avec elle, afin de mettre en œuvre une organisation commune de la bande UHF facilitant l’introduction ultérieure de nouveaux services.

 

Le secteur postal

Les négociations européennes sur l’ouverture totale des marchés postaux sont en train de s’achever sur un consensus autour de la date du1er janvier 2011 pour les pays de l'ancienne Europe des 15; C'est en 2013 que l'ensemble des marchés postaux européens seront totalement libéralisés. L’horizon étant désormais fixé il reste à préciser les règles nationales.

En effet, hormis l’ouverture progressive à la concurrence de l’ensemble des activités postales, la politique postale de l’Union Européenne, à l’inverse des télécommunications, s’est limitée à des principes généraux. Le choix des outils de régulation et des modalités de la libéralisation est depuis l'origine largement laissé au niveau national. C'est ainsi que pour ne retenir que les sujets majeurs :

  • les bornes du monopole s'entendent a maxima ;
  • la définition du service universel présente des contours élastiques et elle est, de fait, interprétée différemment selon les pays ;
  • la forme des autorisations et les modalités de contrôle tarifaire ne sont pas détaillées.

Pas plus que les précédentes la prochaine directive postale n’édicte de procédures de régulation harmonisées.

 

La concurrence se portera en priorité sur la distribution du courrier industriel non urgent dans les zones denses, soit environ 40% des volumes. Ce qui fait le cœur de la mission de service public, le courrier des particuliers, le courrier urgent, la distribution rurale, n’est pas directement affecté par la concurrence potentielle.

D'ici là, pendant une période de trois ans, et donc relativement longue, le segment ouvert à la concurrence est limité au courrier de plus de 50g ou dont le prix est supérieur à 1,30 euro, Le nombre cumulé des autorisations accordées à ce jour s’est établi à une vingtaine, et semble stagner à ce niveau.

L'année écoulée a mis en évidence certains freins à l’entrée d'autant plus significatifs que le marché ouvert est cantonné et que la concurrence s'y développe lentement.

A cet égard, un point essentiel est celui de l’égal accès des opérateurs postaux aux boites aux lettres, qui fait actuellement l’objet d’une consultation publique.

Par ailleurs, l’ARCEP considère comme fondamental à la fois pour la satisfaction de nos compatriotes et pour l’avenir du secteur que la qualité de service au moins se maintienne et si possible s’améliore avec comme référence la qualité constatée dans les pays du Nord de l’Europe. L’exemple des communications électroniques montre que concurrence et service universel ne sont pas incompatibles et qu’une concurrence efficace peut être un facteur accélérateur en termes d’aménagement du territoire. A cet effet l’ARCEP a lancé une consultation publique pour définir les informations à rendre publiques par la Poste sur la qualité du service universel postal. La transparence nous semble en effet un levier important d’amélioration.

L’ARCEP se félicite des efforts d’investissement et de modernisation de La Poste. Afin d’accompagner ces efforts, nous avons engagé une régulation plus économique du monopole avec notamment un encadrement tarifaire pluriannuel évalué pour donner à l’opérateur public la marge de manœuvre dont il a besoin pour conduire sa modernisation et réorganiser sa tarification.

Je voudrais enfin souligner l’enjeu capital d’une bonne information économique et comptable fournie par la Poste sur son activité. L’information est la sève de la régulation. Pour que la régulation puisse pleinement jouer son rôle incitatif et conduire à l’amélioration de l’efficacité de l’opérateur historique et à l’augmentation du bien-être social, il faut que l’information dont l’ARCEP dispose soit suffisamment riche et transparente. Je ne doute pas que 2008 permettra de progresser.

En conclusion et en paraphrasant Adam Smith, le système économique a pour but ultime la consommation. La concurrence, pourtant génératrice de complexité, est la meilleure protection des intérêts du consommateur que ce soit en termes de prix ou d’adéquation de l’offre à ses besoins. Encore faut-il que le consommateur ait la possibilité de faire jouer la concurrence à son profit, en commençant par une information adéquate. C’est dans le souci de favoriser l’information réciproque, que l’ARCEP a mis en place un Comité des consommateurs dont l’objectif est d’établir un dialogue régulier avec les associations de consommateurs. Grâce à ce dialogue, d’une part, les consommateurs sont mieux informés sur les objectifs, les contraintes et les limites de la régulation menée par l’ARCEP, d’autre part l’ARCEP est mieux à même d’intégrer la vision du fonctionnement du marché telle qu’elle est perçue par les clients et telle qu’elle lui remonte par l’intermédiaire de ces associations de consommateurs. Notre objectif est que ce travail en commun, dont la première réunion technique s’est tenue mi décembre, réponde à l’attente des consommateurs et contribue à une régulation mieux comprise par tous.

Je vous remercie