Mesdames et Messieurs,
Je remercie l’Association des Maires des grandes villes de m’avoir invité à conclure cette matinée. La fidélité que vous me manifestez en m’invitant chaque année témoigne de votre attachement à l’action du régulateur des télécommunications. Et la fidélité que je m’impose bien volontiers de répondre présent à votre sollicitation me permet une fois encore de vous assurer de l’intérêt que je porte aux collectivités territoriales.
Je tenais en effet à partager votre réflexion sur les difficiles questions qu’autour d’un thème crucial, vous avez inscrites à l’ordre du jour de cette rencontre.
" Il faut donner un nouvel élan au chantier de la société de l’information ". " Il faut pour cela construire une approche à la fois réaliste et pragmatique "
Voilà ce que déclarait voici trois jours le Premier Ministre en présentant son plan pour le développement de l’économie numérique.
L’ART s’inscrit pleinement dans ce dispositif.
Institution chargée de mettre en œuvre la politique définie par les pouvoirs publics en matière de télécommunications, elle y trouve un cadre et un objectif qui renouvellent les finalités économique et sociale qui l’animent ; autorité de régulation, elle y voit un soutien au mode d’intervention qu’elle a choisi depuis sa création.
Enrichissement des usages, développement des nouvelles technologies, accès à l’internet par le haut débit, intervention des collectivités territoriales, voilà donc des thèmes auxquels vous êtes attachés et qui s’inscrivent dans ce programme. Ils sont au cœur de notre action quotidienne.
Or, quand on pense aujourd’hui " télécommunications ", les premières images qui viennent à l’esprit sont celles de crise, de dette, de lenteur…
Ce n’est pas le lieu d’analyser les causes et les remèdes d’une telle situation :
- l’absence d’une stratégie industrielle européenne,
- les anticipations irrationnelles d’analyses financières
- les prélèvements publics sur l’UMTS : 100 Milliards € qui font cruellement défaut dans les commandes d’investissements.
D’autres faits méritent d’être soulignés :
L’évolution des marchés de services de télécommunications est certes ralentie par rapport à l’an dernier en raison d’un tassement de la téléphonie fixe. Mais faut-il s’étonner d’un déplacement du trafic vers la téléphonie mobile, qui croît de 17% en volume, de 11% en valeur du 2ème trimestre 2002 par rapport au 2ème trimestre 2001, et vers les SMS, qui connaissent un croissance de 70% sur la même période ?
Faut-il également s’étonner d’un déplacement des usages vers l’internet, dont les volumes facturés augmentent de 19% en un an, avec une multiplication par 4 du nombre d’abonnés ?
Il faut conforter ce mouvement qui traduit l’attente voire l’exigence, des utilisateurs publics ou privés.
Pour y parvenir efficacement, il m’apparaît nécessaire de conjuguer l’activité dynamique et concurrentielle d’une industrie des technologies de l’information forte et innovante et le soutien, lorsqu’elle s’avère insuffisante dans son rythme et dans son champ géographique, de l’intervention publique, nationale et territoriale.
La mission du régulateur contribue à ces deux approches, indissociables dans leur complémentarité.
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I Un secteur industriel fort.
Le secteur des télécommunications, vous le savez, est ouvert à la concurrence sur tous les segments du marché ; cette concurrence est, à mon sens, un moteur nécessaire pour le développement du haut débit.
Ce n’est pas là l’énoncé d’un principe ; c’est la constatation tirée de l’évolution des dix dernières années.
Au delà de l’apparition de formules de consommation innovantes, simples et attractives, par exemple la forfaitisation et l’usage illimité, la concurrence apporte aux utilisateurs une nouvelle dimension dans leur approche des services de télécommunications : le choix, une plus large innovation et de meilleurs prix.
L’émulation et la complémentarité entre les technologies d’accès et les offres de services sont une des clés de son développement des activités fixes, mobiles et internet sur l’ensemble du territoire, et c’est le devoir du régulateur de permettre cette diversité.
C’est dans cet esprit je souligne la nécessité de préserver et de développer le câble. Avec plus du quart des abonnés haut débit, le câble est une infrastructure essentielle, pas seulement vouée à la diffusion audiovisuelle. Le câble est un vecteur privilégié de la convergence, il ne faut pas le fragiliser. Sa confrontation dynamique avec l’ADSL a donné des résultats positifs dans les pays qui ont su jouer sur les deux tableaux.
C’est dans le même esprit que nous restons convaincus des vertus potentielles de la boucle locale radio en milieu semi-rural et rural, pour le marché des particuliers ou des PME. Le bilan économique de la BLR est positif, et le caractère compétitif de cette technologie mérite la poursuite de son développement.
C’est ce même esprit qui nous guide quand nous suggérons de lever les obstacles au développement de l’accès à l’internet par satellite, notamment par la réduction des redevances.
Je pourrais citer également les courants porteurs en ligne, bénéficiant de nouvelles autorisations dans un cadre expérimental de la part du régulateur.
C’est enfin dans le même esprit que nous avons ouvert la porte aux expérimentations de réseaux locaux sans fil dans des bandes de fréquences qui ne leur étaient pas jusqu’ici accessibles.
Permettez-moi de m’arrêter un moment sur les baisses récentes décidées début juillet après une longue négociation avec France Télécom. Elles s’appliquent aux tarifs que pratique l’opérateur historique pour l’accès à son réseau par les fournisseurs de services internet (moins 25%) et par les autres opérateurs (moins 40%).
Ces baisses ont des effets tangibles : elles engendrent depuis deux mois une impulsion réelle sur le marché qui se manifeste par l’éclosion de nombreuses offres émanant des fournisseurs d’accès à internet à des tarifs, pour le consommateur final, plus attractifs que ceux qui étaient pratiqués auparavant et assurément parmi les plus favorables à ce jour en Europe.
Mais il reste que le marché est jeune et encore instable et, dès lors, il n’apparaît pas en mesure de répondre, par sa seule dynamique et à la vitesse requise , à une demande considérable.
Or, l’Autorité n’oublie pas qu’elle a également reçu la mission essentielle de veiller à l’intérêt des territoires.
Tous les territoires appellent à cet égard la même attention ; tel est bien le sens de votre rencontre : la solidarité entre les territoires. Tous les utilisateurs, toutes les entreprises, grandes ou petites, appellent cette même attention. Et cette exigence s’est fortement exprimée pour l’amélioration des taux de couverture par les réseaux et services figurant dans les licences des opérateurs. Le développement de la téléphonie mobile de deuxième génération (le GSM) est une illustration de ce qu’il est possible d’obtenir en associant les objectifs d’entreprises en situation de concurrence avec des impératifs d’intérêt général.
Les opérateurs avaient des obligations de couverture ; elles sont, sur le paramètre de la population, atteintes et même dépassées.
Mais cette réussite a fait naître des attentes nouvelles pour l’accès à un service qui n’était à son origine destiné à n’être qu’une commodité et qui est ressenti aujourd’hui comme un besoin élémentaire.
D’où la problématique du complément de couverture du territoire aujourd’hui en question qu’il faut traiter avec pragmatisme en maintenant le principe d’une bonne articulation entre concurrence et intervention publique.
C’est ce qui est, je le pense, en passe d’être obtenu pour le GSM, dans le sens des souhaits émis avec fermeté par de nombreux élus, et tout particulièrement , par le sénat qui s’est récemment exprimé sur cette question.
La démarche, quelque peu opiniâtre, engagée par l’Autorité depuis plusieurs mois, a contribué à la concrétisation d’une approche pragmatique fondée sur quelques principes simples, mais essentiels :
- l’engagement simultané et immédiat des trois opérateurs
- la confirmation de l’itinérance locale
- un investissement soutenu par l’intervention financière de l’Etat et, lorsqu’elles le souhaitent, des collectivités territoriales.
L’engagement rapide de ce programme, s’appuyant d’abord sur la concertation locale, donnerait toute sa crédibilité à une telle démarche.
Aujourd’hui, la question centrale ne me paraît plus celle de l’opportunité du marché et de la concurrence en tant que tels ; en tout état de cause, le consommateur a désormais pleinement démontré qu’il n’était plus un usager.
C’est la consolidation de ce dispositif qui est nécessaire et cette consolidation suppose la croissance par le développement des usages et des services, par le développement qui en résulte sur le trafic, par l’investissement, dangeureusement interrompu, qui dès lors reprendra.
La puissance publique et les collectivités territoriales peuvent y contribuer de manière décisive, en intensifiant le rythme de ce développement et son champ géographique, soit en favorisant l’éclosion de nouveaux usages, soit par une incitation directe sur l’investissement, notamment à travers les diverses formes de la commande publique.
II Des politiques publiques adéquates.
Les collectivités disposent aujourd’hui d’un cadre qui reconnaît la légitimité de leur intervention ; cette reconnaissance est récente, elle est évoquée ici même chaque année..
La première étape, que je qualifierais volontiers de fondatrice, a été franchie par l’adoption d’une première version de l’article L1511-6 du code général des collectivités territoriales à l’occasion de la loi du 25 juin 99 : ce texte, inspiré par le principe de libre administration des collectivités territoriales, reconnaissait à celles-ci le droit de créer des infrastructures de télécommunications.
En favorisant la présence d’offres alternatives à celle de l’opérateur historique, l’objectif était de conforter le développement économique du pays par les télécommunications.
Il me semble essentiel que nous restions attachés à cet objectif.
Le texte a été opportunément assoupli en 2001 ; aujourd’hui, les collectivités peuvent concevoir et mettre en route des projets de télécommunications, dans une perspective d’aménagement de leurs territoires et prenant en compte l’exigence de neutralité concurrentielle.
La Caisse des Dépôts et Consignations, qui recense plus de cent projets dans le cadre du son mandat public de soutien au développement numérique du territoire, peut en témoigner.
La question qui se pose aujourd’hui concerne les formes, la sécurité et l’intensité de cette intervention.
Il me paraît à cet instant utile d’insister sur un élément important : la grande diversité des collectivités territoriales elles-mêmes, et par là-même, des situations rencontrées.
Diversité dans les compétences, issues des lois de décentralisation, diversité des caractéristiques socio-économiques des territoires qu’elles administrent, et pour ce qui nous concerne directement, diversité dans les choix technologiques et diversité dans l’approche vis-à-vis de la notion d’opérateur.
Certaines collectivités ne veulent pas se substituer aux opérateurs. D’autres par l’intermédiaire de structures ad hoc, viennent à la limite de l’exploitation d’un réseau. D’autres encore ont choisi la voie de l’intervention financière directe auprès des opérateurs, voire du seul opérateur historique, ce qui mérite à tout le moins attention
De la diversité des territoires, je tire trois conclusions concernant le cadre juridique :
- Il doit être suffisamment souple pour la prendre en compte et laisser aux collectivités le choix d’intervenir.
- Il doit assurer aux collectivités la possibilité d’intervenir de manière adaptée aux circonstances, donc d’interrompre cette intervention si elles le veulent.
- Il doit encadrer le dispositif pour que les collectivités ne soient pas tenues de supporter les risques inhérents à une activité de nature commerciale, ce qu’est fondamentalement la fourniture d’un service de télécommunications, qu’ils soit offert à un autre opérateur ou à un client final.
Ces préoccupations m’ont conduit à m’exprimer le 9 juillet dernier, à l’occasion de la présentation du rapport de l’Autorité sur l’adaptation de la régulation. Je me suis alors attaché à suggérer une clarification de la législation, au-delà de la rédaction actuelle de l’article L.1511-6 du Code des collectivités territoriales. Cet article de loi organise, comme vous le savez, l’intervention des collectivités dans la construction d’infrastructures de télécommunications pour les mettre à la disposition des opérateurs.
A cet égard, le scénario de la séparation des activités " réseau " et " services " de l’opérateur historique est une solution qui a été notamment retenue dans les chemins de fer, mais dont on ne peut pas encore mesurer l’efficacité. Elle a été évoquée, pour ce qui est des télécoms, en 1995, mais n’a pas été choisie. On ne saurait dire que la séparation établie entre le propriétaire et l’exploitant du réseau dans le secteur du câble soit un exemple probant.
Engager une rupture industrielle entre les deux niveaux du réseau et des services serait un processus long et complexe, alors que l’objectif poursuivi , consolider une concurrence effective et loyale, est une préoccupation aussi immédiate que permanente du régulateur.
La pérennité d’une concurrence non discriminatoire dépend davantage d’un contrôle ex ante s’appuyant sur une séparation comptable adaptée, que la structure d’activités de l’opérateur historique. Et d’ailleurs, un tel dispositif ne conduirait-il pas à la reconstitution d’un quasi-monopole, sur le réseau, fragilisant les initiatives concurrentielles alternatives, alors même que le dégroupage est la réponse à la notion de mutualisation ?
Compte tenu de cette analyse, il m’apparaît qu’il serait opportun de clarifier la distinction entre le rôle que peuvent jouer les collectivités pour favoriser financièrement l’installation des opérateurs et le rôle qui pourrait être le leur en matière d’exercice de l’activité d’opérateur.
Aujourd’hui, les collectivités ne peuvent intervenir par la voie de la subvention auprès des opérateurs en toute sécurité juridique; ce point devrait être éclairci par les observations tant de la Commission européenne que du Conseil d’Etat.
En ce qui concerne les réseaux de télécommunications, j’ai suggéré que l’on puisse éclairer et adapter l’interdiction faite aux collectivités d’exercer l’activité d’opérateur. Je maintiens cette suggestion, en précisant qu’elle concerne à mon sens l’activité d’établissement de réseaux dans ses équipements passifs voire actifs, mais que l’activité d’exploitation d’un réseau est d’une autre nature, dont il appartient au Gouvernement et au Parlement d’apprécier le principe et la portée.
En tout état de cause, l’autorisation des collectivités devra être assortie de conditions, afin de déterminer les critères de l’exercice d’une intervention compatible avec les règles de la concurrence, ce qui implique l’adaptation de la régulation à cette nouvelle donne de l’action territoriale en matière de télécommunications.
Au chapitre des modifications du cadre législatif, figure l’importante question des réseaux câblés, thème qui vous est cher.
Les réseaux câblés sont aujourd’hui soumis à un double régime juridique, en tant que réseau de diffusion de services audiovisuels et en tant que réseau destiné à fournir des services de télécommunications
En outre, la délivrance d’autorisation d’un réseau câblé par la commune ou le groupement de communes se fait souvent dans le cadre d’une concession qui prévoit un bien de retour à la commune à son échéance. Cette situation peut dissuader le câblo-opérateur d'investir dans la mise à niveau de son réseau en vue de fournir des accès Internet à haut débit, compte tenu du niveau élevé des investissements à engager.
Le mode d'attribution commune par commune a conduit à des réseaux très dispersés pour le même opérateur. Il faut bien constater que l’éclatement géographique et industriel des câblo-opérateurs obère l’efficacité de leur activité. Et ceci nuit à la production d'économies d'échelle en rapport avec les investissements à réaliser, en particulier pour l'exploitation et de la commercialisation de nouveaux services (Internet à haut débit, téléphonie).
Par ailleurs, il faut noter que les conditions d’accès au domaine public sont plus favorables pour les réseaux de télécommunications, alors que les conditions financières d'usage de la composante particulière qu'est le spectre hertzien sont au contraire beaucoup plus avantageuses pour les réseaux audiovisuels.
Cette situation complexe ne permet pas d’assurer un traitement juridique et économique équitable et technologiquement neutre entre réseaux. Elle est surtout globalement préjudiciable aux réseaux câblés.
Il paraît donc nécessaire d’aligner le régime juridique applicable aux réseaux câblés sur celui des réseaux de télécommunications. Au demeurant, cette harmonisation est rendue nécessaire par la nouvelle directive relative à l’autorisation de réseaux et de services de communications électroniques, puisque les réseaux de communications électroniques, dont les réseaux câblés font partie, ne pourront être établis et exploités que dans le cadre d’une autorisation générale. Cette obligation ne s’applique pas à la fourniture de services audiovisuels, même s’il est souhaitable, comme le propose le CSA, de simplifier le dispositif.
Une contradiction apparente existe entre cette question de la propriété des réseaux câblés et l’engagement évoqué par ailleurs des collectivités dans le financement des réseaux de télécommunications. C’est une question difficile, qui doit être traitée conformément à l’objectif essentiel du maintien d’un service innovant et de qualité et avec les acteurs qui ont la charge de le fournir.
A l’approche d’une nouvelle étape du processus de décentralisation qui devrait soutenir le mouvement que nous avons largement évoqué aujourd’hui, il me semble en effet indispensable de lier de façon cohérente les bases de ce développement et la nouvelle étape de la régulation.
Ces liens peuvent être selon les cas et les sujets, de l’ordre de l’échange d’informations, de l’appui technique, de l’avis, et parfois de procédures plus formalisées si les collectivités territoriales venaient à être habilitées en tout ou partie dans le champ d’activité des opérateurs de télécommunications.
Ces liens doivent permettre de prendre en compte le plus en amont possible les préoccupations dont le régulateur se doit d’être porteur du fait de sa mission légale, et notamment :
- la cohérence des caractéristiques et de l’évolution technique de tous les maillons du réseau pour garantir la sécurité, la qualité de l’interopérabilité,
- la sauvegarde de l’égalité de traitement entre opérateurs dans l’accès aux ressources publiques financières ou domaniales.
Une série de passerelles entre le régulateur et les collectivités territoriales devront être jetées, tant au stade de la réflexion qu’au stade de l’action. Notre échange de ce jour peut y contribuer, et je vous remercie, Mesdames et Messieurs les élus de m’avoir permis d’exposer cette vision de la complémentarité réussie entre le marché et l’initiative publique dans les télécommunications.
Je vous remercie de votre attention.