Prise de parole - Speech

Multimédiaville - 29 juin 2000 / La ville numérique pour tous / Intervention de Monsieur Jean-Michel HUBERT, Président de l'Autorité de régulation des télécommunications

Mesdames et Messieurs,

Pour introduire mon propos, je voudrais simplement mettre en parallèle deux chiffres, issus du rapport d'activité que nous avons rendu public en début de semaine : le marché des télécommunications a connu une croissance en valeur de 12,4% en 1999 ; le trafic local d'accès à Internet a augmenté de 153% sur la même période.

Ces deux chiffres illustrent la rapidité avec laquelle nous entrons dans la société de l'information. Pour que celle-ci continue à se développer, l'introduction de la concurrence sur la boucle locale est indispensable, notamment pour la fourniture de l'accès à haut débit.

Mais le développement de la société de l'information doit également répondre, comme le souligne le programme d'action gouvernemental, à des objectifs d'équité sociale et d'aménagement du territoire.

Les collectivités territoriales, qui ont un rôle d’aménagement du territoire et de développement économique, ne peuvent demeurer à l'écart de la société de l'information, ce qui suppose qu'elles puissent inscrire leurs initiatives dans un cadre juridique clair.

I. Boucle locale et accès à Internet à haut débit

Les trois principaux dossiers qui ont occupé l'Autorité au cours de l'année 1999 ont précisément pour objectif le développement des services d'accès à Internet à haut débit, sur les réseaux fixes et mobiles.

La boucle locale radio

La boucle locale radio va permettre à de nombreux opérateurs de fournir directement des services de télécommunications à haut débit sur l’ensemble du territoire national, d'abord aux petites et moyennes entreprises, mais également aux particuliers.

Nous avons engagé fin janvier l’instruction des 218 dossiers de boucle locale radio que nous avons reçus. Il s’agit d’un travail considérable qui a mobilisé de nombreuses compétences au sein de l’Autorité. La procédure prévoit que nous devons publier les résultats avant le 31 juillet 2000 afin que les licences correspondantes puissent être délivrées par le ministre chargé des télécommunications. Nous serons en mesure de publier ces résultats avec un peu d’avance et nous les rendrons publics prochainement.

Je souligne que l’aménagement du territoire dans l’accès aux services et aux équipements est explicitement pris en compte dans le dispositif d’appel à candidatures pour l’introduction de la boucle locale radio.

Cela se traduit en particulier par une disposition prévoyant que l’un des principaux critères de sélection des candidats porte sur l’ampleur et la rapidité de déploiement de boucles locales radio sur l’ensemble du territoire.

A cet égard, l’ampleur des déploiements et des investissements annoncés par certains candidats souligne que les projets présentés, loin de se limiter aux centres d’affaires des principales agglomérations françaises, concernent une partie importante du territoire métropolitain.

Le dégroupage

Le développement de l'accès à Internet passe notamment par celui des technologies xDSL, qui permettent de transformer le réseau téléphonique en réseau à haut débit. Le problème qui se pose aujourd'hui au régulateur est de nature concurrentielle. Il importe en effet d'assurer la mise à disposition de cet atout technologique majeur à tous les opérateurs qui entendent s'engager sur le marché, ce qui suppose la mise en œuvre du dégroupage de la boucle locale, c'est-à-dire la possibilité, pour les nouveaux opérateurs, d'utiliser le réseau local de France Télécom pour desservir directement leurs abonnés.

La consultation publique conduite l’année dernière a permis d’identifier plusieurs options, et en particulier " l’accès à la paire de cuivre " qui correspond à un dégroupage physique des lignes d’abonnés de France Télécom.

Nous avons créé début 2000 un groupe de travail rassemblant l’ensemble des opérateurs intéressés afin de parvenir à la mise en œuvre du dégroupage de la paire de cuivre à la fin de l’année. Quatre sous-groupes de travail ont été créés. Ils poursuivent actuellement leurs travaux conformément au calendrier établi. Le programme retenu prévoyait la mise en œuvre d’expérimentations début juillet. Ce processus, qui va se dérouler en deux phases successives, débutera comme prévu le 3 juillet sur 7 sites déjà identifiés, chaque opérateur ayant accès à un site ; la seconde phase doit débuter fin septembre ; les opérateurs auront alors accès à deux sites. 27 opérateurs se sont d'ores et déjà déclarés candidats aux expérimentations.

Je tiens à saluer la contribution de l'ensemble des participants, et en particulier de France Télécom. Je ne sous-estime certes aucune des étapes, aucune des difficultés qui restent à franchir, mais l'implication de tous et l'approche constructive de chacun ont jusqu'à présent permis de bien progresser, conformément aux objectifs.

Parallèlement, le Secrétaire d’Etat à l’industrie a annoncé la préparation d'un décret pour établir le principe du dégroupage et en fixer le cadre réglementaire. L'adoption de ce texte complètera les conditions nécessaires à la mise en œuvre effective du dégroupage à partir de l'année prochaine, selon le calendrier prévu avec les acteurs et conformément à la récente recommandation européenne.

Les mobiles de troisième génération

L'introduction de la troisième génération de mobiles en Europe constitue assurément l'un des enjeux majeurs de l'année 2000. Au delà des débats qui ont eu lieu sur les procédures de sélection, je rappelle que l'objectif premier de l'introduction coordonnée de l'UMTS dans l'Union européenne, demeure la consolidation de l'avance prise par l'Europe dans le domaine des mobiles avec le succès du GSM.

S'agissant des modalités de sélection des candidats dans notre pays, la proposition que nous avions transmise le 7 mars au Gouvernement retenait le principe de la soumission comparative et décrivait les différents critères de sélection retenus dans le cadre d'un appel à candidature. Les réflexions complémentaires qui ont été poursuivies au cours des dernières semaines ont finalement confirmé le bien fondé de cette méthode. J'ajoute que si nous jouons notre rôle de conseil sur les modalités financières d'attribution des licences sur le marché de la troisième génération, c'est au Gouvernement qu'appartient la décision finale de fixer le montant et les modalités des contributions dues par les opérateurs.

Nous allons adapter rapidement notre proposition pour tenir compte de ces nouvelles données financières et du nouveau calendrier, qui sera déterminé dès que les textes fixant les modalités pour le règlement, par les opérateurs retenus, de leur contribution auront été établis ; cette proposition sera alors transmise au Gouvernement pour publication, selon la procédure prévue par la loi.

II. Société de l'information et aménagement du territoire

L’aménagement du territoire fait partie des objectifs inscrits dans la loi de réglementation des télécommunications. Les préoccupations de l'Autorité rejoignent ainsi très largement celles des collectivités, dans le cadre de leur mission d'animation et de développement du territoire.

Au sein de cette problématique, les objectifs de couverture du territoire par les réseaux et services de télécommunications constituent une dimension importante de la politique publique.

On peut citer, à titre d'exemple, les objectifs de couverture fixés dans les licences des opérateurs mobiles, et l'exemption temporaire d'une partie du financement du service universel en échange des engagements pris par les trois opérateurs mobiles de renforcer ces objectifs. La couverture des opérateurs mobiles est l’aboutissement d’un processus engagé depuis près de dix ans, sur la base d’une technologie dont la rentabilité est maintenant clairement établie. Les taux de couverture actuels se situent largement au delà des engagements initialement souscrits par les opérateurs mobiles. Et pourtant, la situation est assurément perfectible ; son analyse sera vraisemblablement l'un des axes majeurs de l'enquête annuelle sur la qualité de service conduite par l'Autorité.

La question de la couverture du territoire s'est également posée, comme je viens de le rappeler, à l'occasion de la préparation de l’appel à candidatures pour la boucle locale radio, puisque le taux de couverture est, je le rappelle, un des critères les plus importants de la notation des candidats.

Les engagements qui seront pris par les futurs opérateurs de boucle locale radio correspondront en effet aux objectifs prévisionnels sur lesquels les candidats retenus s’estiment dès aujourd’hui en mesure de s’engager pour les prochaines années, en fonction de la rentabilité espérée de ces technologies, que seul l’avenir pourra confirmer.

Plus généralement, la question de la couverture du territoire se pose à tous les échelons économiques :

     

  • Au niveau européen, elle s’intègre à l’objectif d’harmonisation entre les pays et se retrouve notamment la perception par chaque Etat du service universel et de ses obligations.
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  • Au niveau national, elle s’inscrit pleinement dans la politique publique des télécommunications, qui s'exprime par exemple dans les conditions de fourniture d'Internet aux écoles ou le niveau des tarifs d’accès aux nouvelles technologies.
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Ainsi, au delà de la seule question du service universel, tel qu'il est aujourd'hui défini, l'interrogation sur la couverture du territoire apparaît également à propos de la fourniture d'Internet à haut débit, alors qu'on peut légitimement s'interroger sur l'éventualité d'une "fracture numérique" entre ceux qui vont disposer rapidement de ces nouvelles technologies et ceux qui n’y auront pas accès.

Dans le même esprit, je considère que les collectivités territoriales ont intérêt à développer leurs contacts avec les nouveaux opérateurs afin de mieux connaître les projets et les compétences des nouveaux entrants et de les inciter à répondre aux préoccupations de développement économique des territoires, dont elles sont naturellement porteuses.

L’introduction de la boucle locale radio constituera à cet égard une occasion particulière pour les collectivités d’exprimer auprès des opérateurs qui vont s’installer sur leur territoire leurs besoins propres et ceux de leurs administrés, particuliers ou entreprises.

Et vous savez mieux que d'autres que les opérateurs ont besoin de vous, dans le cadre de vos compétences de gestionnaire du domaine public, pour fixer pratiquement les modalités de déploiement susceptibles de concilier développement économique, aménagement du territoire et respect de l'environnement.

III. Le rôle des collectivités territoriales

L’action des collectivités territoriales pour favoriser le développement des nouvelles technologies s’inscrit dans un contexte juridique complexe, marqué par les étapes successives de l’évolution technique et économique des réseaux. Elles peuvent aujourd’hui jouer un rôle essentiellement dans deux domaines, qui pourraient appeler des évolutions juridiques importantes : les réseaux câblés et la mise à disposition d’infrastructures passives de télécommunications.

Les réseaux câblés

Les réseaux câblés représentent une solution privilégiée pour la progression des hauts débits dans les villes et les agglomérations. Les collectivités sont, directement où indirectement, impliquées dans la gestion d'un certain nombre de réseaux câblés. Je voudrais rappeler quelques éléments du contexte juridique et tracer une piste d'évolution possible, en insistant bien sur le champ d'intervention possible des collectivités dans ce domaine.

Le rôle des collectivités territoriales dans l'établissement et l'exploitation de réseaux câblés s'inscrit aujourd'hui dans le cadre de deux régimes juridiques très différents, selon que ces réseaux sont exploités pour fournir des services de communication audiovisuelle ou des services de télécommunications :

     

  • dans le cas des réseaux câblés audiovisuels, la loi de 1986 prévoit que les communes ou groupements de communes délivrent les autorisations pour l'établissement des réseaux ; elles peuvent elles-mêmes être propriétaires d'un réseau et exploiter commercialement des services audiovisuels, directement ou par l'intermédiaire d'un organisme qui leur est rattaché (par exemple une société d'économie mixte) ;
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  • dans le domaine des réseaux de télécommunications ouverts au public, le code des postes et télécommunications donne compétence aux communes ou groupements de communes pour la gestion de l'accès au domaine public par les opérateurs ; en revanche, elles ne peuvent pas être elles-mêmes opérateurs ni fournir de services de télécommunications, y compris sur les réseaux câblés. A l'exception du service téléphonique, qui nécessite une autorisation, la fourniture des services de télécommunications sur les réseaux câblés est soumise, après information de la commune ayant autorisé le réseau, à déclaration auprès de l’Autorité. (article L. 34-4 du code des postes et télécommunications).
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Les collectivités sont ainsi confrontées à la coexistence de deux cadres juridiques distincts, l'un prévoyant pour elles des droits spécifiques dans le domaine des services audiovisuels, l'autre prévoyant un régime de liberté pour les activités de télécommunications, qui interdit toutefois les interventions des collectivités territoriales dans le domaine des services de télécommunications sur le câble. Concrètement, celles-ci ne peuvent fournir au public ni le service téléphonique ni un service d'accès à Internet sur ces réseaux.

L'objectif à mon sens souhaitable consiste à simplifier le droit en distinguant le régime juridique des réseaux et celui des services, de sorte qu'un même réseau ne puisse être soumis en même temps à deux régimes juridiques. Ces dispositions auraient vocation à s’appliquer à l’ensemble des réseaux, filaires ou hertziens, quels que soient les services fournis sur ces infrastructures.

Les réseaux câblés étant des réseaux de télécommunications, il serait naturel que le droit des télécommunications s'y applique, à tout le moins pour la création de nouveaux réseaux de télédistribution.

Mais il faudrait envisager également la possibilité d'une harmonisation complète du régime juridique, pour les réseaux existants. En effet, les collectivités ou les organismes qui en disposent et les exploitent ne sont pas autorisés, de par la récente loi d'aménagement du territoire, à fournir sur ces réseaux des services de télécommunications, donc des services d'accès à Internet ou le service téléphonique. Dans ce cas, il serait sans doute préférable, dans l'intérêt même de la commune et pour répondre aux besoins de ses administrés, que celle-ci ne continue pas à exploiter elle-même son réseau.

La question mérite d'être examinée avec soin compte tenu des difficultés juridiques qui s'y attachent. Elle favoriserait à tout le moins le développement des services de télécommunications sur les réseaux câblés actuellement détenus et exploités, directement ou indirectement, par des collectivités territoriales. Une telle solution contribuerait ainsi à l’aménagement du territoire et au développement des communes concernées.

La mise à disposition d’infrastructures passives

Depuis plusieurs années, de nombreuses collectivités territoriales se sont trouvées confrontées à une absence d'offres permettant, pour leurs administrés ou pour elles-mêmes, de réduire le prix des communications ou de répondre, dans des conditions raisonnables, aux besoins d'accès à haut débit.

A cet égard, deux aspects retiennent l'attention en ce qui concerne la mise en œuvre des projets des collectivités territoriales :

D’abord, les collectivités territoriales, qui ne peuvent pas récupérer les fonds investis, rencontrent des difficultés à apporter une contribution raisonnable au déploiement d’infrastructures par la mise à disposition de fibres non activées, , et alors que l’opérateur historique n'est pas en mesure de répondre aux besoins exprimés, ce qui confirmerait, dans de tels cas, une certaine carence globale des offres des acteurs du marché.

Par ailleurs, dans de nombreux cas, les collectivités territoriales accordent des subventions d'investissements pour des projets de réseaux indépendants, par exemple dans le secteur de l'enseignement et de la recherche, plutôt que d'inciter les opérateurs à s'installer et à investir sur de tels projets. La logique doit ici être inversée au profit d'une démarche de concurrence au service de l'aménagement du territoire.

Cette situation doit conduire à donner aux collectivités territoriales une réelle marge d'initiative, tout en les incitant à la prudence au moment où les hauts débits paraissent devoir mieux irriguer les territoires, avec l'arrivée de l'ADSL et de la boucle locale radio. Les initiatives prises jusqu’ici dans certaines régions ont déjà permis de pallier l’absence d’infrastructures adaptées aux besoins et la loi doit les y encourager, dans le respect des principes de la concurrence.

L’article L. 1511-6 du code général des collectivités locales prévoit que les collectivités territoriales peuvent, sous certaines conditions, mettre des fibres noires à la disposition des opérateurs de réseaux ouverts au public. Cette possibilité est ouverte "dès lors que l'offre de services ou de réseaux de télécommunications à haut débit qu'[elles] demandent n'est pas fournie par les acteurs du marché à un prix abordable ou ne répond pas aux exigences techniques et de qualité qu'[elles] attendent".

Le texte prévoit également "la mise en œuvre d'une procédure de publicité permettant de constater la carence et d'évaluer les besoins des opérateurs" et limite à une période de huit ans la durée d'amortissement des investissements pris en compte pour évaluer le prix de la location. Parallèlement, il exclue la possibilité pour les collectivités de devenir opérateur.

Si la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire apporte un élément nouveau, à savoir le principe de l'intervention des collectivités territoriales en matière de télécommunications, elle reflète cependant une réticence de principe qui ne trouve pas nécessairement son origine dans le souci de la concurrence et de l'ouverture du marché.

Paradoxalement, la procédure définie par la loi pour mettre en œuvre le principe affirmé risque ainsi d'apparaître aux élus soucieux de répondre aux besoins de leurs administrés comme une restriction du champ de leurs interventions. C'est en tout état de cause ce qui ressort des propositions formulées en novembre 1999 par l'Avicam, le Sipperec et deux grandes agglomérations françaises.

Ce dispositif législatif, dont l'interprétation est complexe, mérite assurément d'être précisé, dans le souci d'apporter une visibilité et une sécurité juridiques plus grandes aux collectivités territoriales.

Trois points particuliers pourraient faire l'objet d'une amélioration :

     

  • On peut d'abord s'interroger sur la notion de carence de l'initiative des opérateurs mise en avant par l’article L. 1511-6, dont la mise en œuvre pratique est difficile dans le cadre de la procédure définie.
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  • Ensuite, la procédure de publicité "ad hoc" à mettre en œuvre peut légitimement susciter des interrogations de la part des élus et des collectivités, dont les délibérations constituent à l'évidence des décisions publiques. Il conviendrait à tout le moins d'en préciser les objectifs et la nature.
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Il apparaît aujourd’hui que l’une des principales difficultés pour certaines collectivités réside dans le recensement des besoins en réseaux et services de télécommunications sur leur territoire. C’est pourquoi, plutôt que de mettre l’accent sur le constat de carence dans le cadre de la procédure préalable à la pose de fibres noires, il serait sans doute préférable d’insister sur l’identification effective des besoins et des solutions correspondantes, ce qui présenterait l’avantage d’introduire une plus grande souplesse dans la mise en œuvre de cette procédure et permettrait de n’écarter aucune solution.

L’Autorité suggère donc de rendre cette procédure facultative, tout en incitant fortement les collectivités à faire un état des lieux de leurs besoins, notamment par un appel à commentaires, comme l'a fait, par exemple le Sipperec, avant de s’engager dans des investissements qui pourraient être réalisés par les opérateurs dont c’est le métier.

     

  • Enfin, la limitation à 8 ans de la période d'amortissement des investissements pris en compte pour la fixation du tarif de location constitue une mesure exorbitante du droit commun ; elle est ressentie par les élus comme une contrainte supplémentaire qui limite de fait les initiatives des collectivités en augmentant artificiellement le prix de location. En effet, le coût d'installation des fibres noires est constitué, pour l'essentiel, du coût des travaux de génie civil, amortis sur une durée beaucoup plus longue.
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J'insiste pour finir sur le fait que la mise à disposition d'infrastructures passives doit respecter les règles de la concurrence et ne saurait en tout état de cause s'établir au bénéfice d'un unique opérateur.

Conclusion

Depuis la création de l'Autorité, nous nous sommes attachés, en grande partie grâce à l'implication de Roger Chinaud, à rencontrer et à conseiller les responsables et les élus locaux, afin de leur permettre de tirer le meilleur parti de la réglementation en vigueur et des progrès technologiques, dans un cadre concurrentiel et au bénéfice des utilisateurs. Notre rôle est de les informer pour qu'elles puissent conduire leurs projets en toute connaissance de cause.

Nous sommes ainsi à la disposition des collectivités qui ont des projets dans le domaine des nouvelles technologies pour les éclairer sur les enjeux et sur leur rôle possible. Nous avons récemment créé, au sein de nos services, une unité spécialisée dans les questions qui intéressent les collectivités territoriales ; nous continuerons ainsi plus efficacement à mettre à votre disposition notre expérience de la réglementation des télécommunications et à vous informer sur les possibilités que vous offre la société de l'information.

Je vous indique enfin qu'à l'occasion de Multimédiaville, nous avons préparé un dossier complet consacré au rôle des collectivités territoriales dans le domaine des télécoms; il reprend les thèmes développés dans notre rapport d'activité 1999 ; vous pourrez vous le procurer sur notre stand et sur notre site Internet.

Je vous remercie de votre attention.