Prise de parole - Discours

"Les prochains défis du régulateur" : intervention de Paul Champsaur, président de l'Autorité, à la conférence annuelle des Echos, le 15 juin 2004

Mesdames et Messieurs,

L’ART a fonctionné depuis sa création début 1997, sur la base de la Loi de 1996 qui avait organisé l’ouverture à la concurrence du secteur des télécommunications. Une nouvelle période s’ouvre avec la transposition en droit français du " paquet télécom ", ensemble de directives qui avaient été adoptées début 2002 par l’Union européenne. Le processus législatif est maintenant achevé après l’adoption de la loi relative aux communications électroniques par le Parlement. L’ART se félicite que la transposition soit fidèle aux textes européens. Nous disposons aujourd’hui des instruments pour passer à cette nouvelle étape de la régulation. Même s’il manque encore des décrets d’application, nous pouvons travailler.


Le nouveau régime juridique qui vient d’être adopté définit des principes et des procédures et non plus comme la loi de 1996 un cadre relativement rigide avec des cases et des listes d’obligations que le régulateur devait appliquer sans avoir à les justifier et sans pouvoir les moduler pour prendre en compte les situations spécifiques.

La première étape, fondamentale, de la procédure, c’est l’analyse des marchés. Elle permet de définir et de justifier ce qui, auparavant, était directement inscrit dans la loi. Ce sont en effet les analyses de marchés qui vont fonder la régulation des prochaines années. Le régulateur ne pourra intervenir que dans la mesure où l’analyse des marchés l’a prévu, d’où l’importance de la qualité de ce travail amont.

L’analyse des marchés constitue un très gros travail dont nous constatons aujourd’hui la complexité, complexité que nous avions sous-estimée. Chacun doit en prendre conscience. L’analyse des marchés est une procédure lourde du fait des exigences légitimes de transparence. Ce processus est jalonné de garde-fous qui encadrent l’action des régulateurs, qu’il s’agisse des consultations publiques des acteurs du marché, de la consultation du Conseil de la concurrence, enfin des notifications à la Commission européenne et aux autres autorités nationales de régulation. La procédure entraîne des délais. En contrepartie, chaque acteur concerné sera en mesure de bien comprendre la logique de la régulation future. Le marché y gagnera en visibilité et les anticipations des investisseurs en robustesse.

Le processus d’analyse des marchés se décompose en trois phases.

Tout d’abord, l’ART doit déterminer la liste des marchés du secteur dont les caractéristiques, en termes de développement de la concurrence, justifient l’imposition d’une régulation spécifique. L’ART doit les identifier dans le contexte spécifique de la France en s’appuyant sur la liste des dix-huit marchés pertinents génériques au niveau européen retenus par la Commission et sur les lignes directrices qui énoncent les principes sur lesquels fonder les analyses et mesurer le degré de concurrence effectif. Nous en tiendrons le plus grand compte et chacun de ces marchés sera examiné. Dans un certain nombre de cas, nous envisageons un découpage plus fin en termes de produits ou de zones géographique que celui qui figure dans la recommandation, ce qui pourrait conduire à un plus grand nombre de marchés pertinents. Deux raisons nous poussent dans ce sens : d’une part assurer une bonne continuité à la régulation par exemple sur les marchés de gros de l’interconnexion, d’autre part prendre en compte certaines spécificités du marché français, par exemple les départements d’outre-mer. Nous sommes confortés dans cette approche par les analyses de marchés qui ont déjà été notifiées par certains de nos homologues, notamment l’OFCOM britannique.

La caractérisation de ces marchés et l’appréciation de leur degré réel de concurrence s’effectue en concertation avec le Conseil de la concurrence et est soumise au contrôle de la Commission européenne qui dispose d’un droit de veto.

Dans une deuxième phase, une fois les marchés pertinents identifiés dans leurs contours en termes de produits et de limites géographiques, l’ART doit désigner, le cas échéant, le ou les opérateurs disposant sur ces marchés d’une puissance significative, c’est-à-dire se trouvant en situation de position dominante au sens du droit de la concurrence. La liste des opérateurs puissants, sur laquelle le Conseil de la concurrence est appelé à donner un avis, est également soumise au contrôle de la Commission européenne qui peut exercer son veto.

La finalité de la conduite des analyses de marché est, au-delà de la désignation des opérateurs puissants, de déterminer les obligations à leur imposer pour qu’ils ne puissent pas abuser de leur position pour restreindre la concurrence ou imposer des prix trop élevés. Ces obligations spécifiques, ou remèdes, doivent être justifiées, proportionnées et fondées sur la nature du problème concurrentiel identifié. L’ART dispose d’une palette appropriée d’outils, listés par la Commission, qui vont des obligations de transparence d’accès ou de non discrimination, voire de contrôle des prix. Cette troisième étape du processus d’analyse des marchés doit être notifiée à la Commission européenne et aux autres autorités nationales de régulation qui peuvent faire des observations.

Le résultat de l’analyse des marchés peut également conduire à diminuer certaines obligations ou à les lever si les conditions concurrentielles le permettent. Le choix des remèdes dépend donc du degré de concurrence observé sur un marché car on ne régule pas de la même façon un opérateur qui détient 90% de parts de marché que celui qui en détient 50%.

Sur le plan conceptuel, le nouveau cadre n’est pas une révolution pour la régulation, mais une évolution importante. Les compétences du régulateur sont élargies mais plus encadrées, le nouveau cadre apportant plus de souplesse et d’adaptabilité dans les moyens mis en oeuvre. Par ailleurs, la logique des directives européennes conduit à intervenir principalement sur les marchés de gros, et à ne s’intéresser aux marchés de détails que si l’on considère que les remèdes imposés aux opérateurs puissants sur les marchés de gros sous-jacents ne sont pas suffisants.

Nous n’avons pas attendu pour préparer les analyses de marchés l’achèvement du processus de transposition, mais nous les avons menées en parallèle, conformément à la directive " cadre ". Ainsi, nous avons lancé une première consultation publique le 16 avril dernier concernant le marché de gros de la terminaison d’appel vocal sur les réseauxréseaux mobiles.

Les consultations sur les deux marchés de gros du haut débit, fourniture en gros d’accès dégroupés et fourniture en gros d’accès large bande vont être lancées dans les tout prochains jours et début juillet celles concernant les marchés de gros et de détail de la téléphonie fixe.

Mais plutôt que de continuer de façon quelque peu abstraite, je vais maintenant traiter de la téléphonie fixe et du haut débit en prenant, pour commencer, un peu de recul.

Les mécanismes initiaux d’ouverture à la concurrence mis en œuvre depuis le 1er janvier 1998, sélection du transporteur, catalogue d’interconnexion, portabilité, sont aujourd’hui bien rodés et ont permis l’émergence d’opérateurs sur des réseaux nationaux alternatifs de plus en plus ramifiés. Aujourd’hui, ces opérateurs alternatifs ont une part de marché en volume ou en chiffre d’affaires de l’ordre de 25%, mais sensiblement plus faible, moins de 15% en valeur nette compte tenu des reversements à France Télécom et aux opérateurs mobiles.

Leur situation est fragile du fait de la baisse à la fois des volumes et des prix sur les communications, tendance qui pourrait être encore accentuée avec le développement de la voix sur IP. Leur avenir serait problématique s’ils devaient subsister sur le seul marché des communications voix. Heureusement, le marché de l’accès Internet haut débit, en croissance très forte, offre de nouvelles perspectives. Pour autant que les opérateurs alternatifs réussissent à prendre pied sur ce marché, une concurrence plus pérenne est susceptible de s’affirmer.

Les décisions prises par l’ART sur les conditions techniques et tarifaires du dégroupage placent la France dans la bonne moyenne des pays européens. L’essor du dégroupage a permis un réel et spectaculaire développement de la concurrence sur le marché de l’accès haut débit. Cette année, environ 700 sites seront ouverts aux opérateurs alternatifs leur permettant l’accès direct à plus de 50% des consommateurs.

Les bénéfices de ce développement pour les clients se mesurent sur les tarifs de détail situant la France parmi les pays les moins chers et sur la diversité des services avec la multiplication des offres " double play " ou " triple play ", associant Internet, téléphone et télévision.

Ce mouvement, qui s’accompagne d’investissements accrus des opérateurs dans les réseaux de desserte, préfigure la mise en place d’un nouveau modèle concurrentiel sur le fixe. Pour la régulation, l’enjeu majeur dans le domaine des réseaux fixes, c’est la consolidation de ce mouvement, d’abord par l’extension de la couverture géographique du dégroupage, puis par le basculement du dégroupage partiel vers le dégroupage total.

Le dégroupage partiel a ouvert aux opérateurs alternatifs prêts à investir de nouvelles perspectives et leur a permis de gagner des clients. Aujourd’hui, ces opérateurs désirent aller plus loin. Le dégroupage total, en leur donnant la maîtrise totale de la relation avec le client, leur permettra de faire des offres innovantes et différenciantes, notamment en tirant partie de la voix sur IP

Nous souhaitons que 2005 soit l’année du dégroupage total comme 2003 l’avait été pour le dégroupage partiel. A court terme, l’enjeu est de lever les obstacles techniques et opérationnels à une industrialisation du processus de dégroupage total. Aujourd’hui, les tarifs ne sont pas le point bloquant. A moyen terme, il conviendra de faire évoluer la hiérarchie des tarifs de l’accès. Il s’agit d’une part des tarifs de détail de l’accès, c’est-à-dire de l’abonnement téléphonique et d’autre part des tarifs de gros de l’accès, c’est-à-dire du dégroupage partiel et du dégroupage total ainsi que, s’il y a lieu, du tarif de gros de la prestation de raccordement au réseau téléphonique ouvert au public, appelé aussi revente de l’abonnement.

Je voudrais également aborder le sujet, aujourd’hui très médiatisé, de la voix sur IP. L’arrivée à maturité des technologies de voix sur IP, concomitante avec le développement rapide du marché grand public des accès haut débit ADSL, crée de nouvelles conditions de marché pour la téléphonie fixe Le coût d’entrée pour les opérateurs est plus faible qu’avec les technologies classiques, l’intégration des services plus facile. Le modèle économique de la téléphonie va en conséquence changer, avec la disparition prévisible à terme de la tarification à la distance et à la durée, et la multiplication des formules forfaitaires innovantes.

Le service de voix sur IP fourni par les opérateurs sur les accès haut débit sera, n’en doutons pas, à court terme substituable au service téléphonique traditionnel, une fois résolu quelques problèmes techniques comme par exemple la localisation de l’appelant pour les appels d’urgence. Son succès contribuera à rééquilibrer la puissance des acteurs sur le marché de la téléphonie fixe de détail, à y enraciner la concurrence et de ce fait à accélérer l’allègement de la régulation existante sur ces marchés.

Je citerai pour finir une évolution législative qui ne manquera pas d’influer sur le paysage des télécommunications dans notre pays, l’article L. 1425-1 du code général des collectivités territoriales, qui permet désormais aux collectivités locales qui le souhaitent –et elles sont nombreuses- de s’impliquer avec davantage de sécurité juridique dans l’aménagement numérique de leur territoire.

Au moment où le déploiement rapide du haut-débit est un enjeu majeur et nécessite des investissements importants, leur action, aux côtés des opérateurs, notamment dans la mise en place d’infrastructures mutualisables, peut être déterminante, à l’instar de ce qui s’est passé dans de nombreux pays étrangers.

Le débat n’est plus aujourd’hui sur le pourquoi, mais sur le comment. L’ART jouera son rôle dans la détermination des conditions permettant de concilier au mieux action publique et concurrence, et s’apprête à lancer une consultation avec les acteurs en juillet.

En conclusion, je rappellerai que l’un des objectifs du nouveau cadre juridique, qui s’applique à tous les pays membres de l’Union européenne, est d’instaurer des conditions harmonieuses et cohérentes dans le marché unique et de garantir aux entreprises une plus grande sécurité juridique. Ce nouveau cadre va permettre au régulateur d’apporter au marché une prévisibilité accrue sur ses décisions. Et c’est l’analyse des marchés menée aujourd’hui qui nous donnera la base légale pour intervenir demain.

Je vous remercie de votre attention.


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