Prise de parole - Speech

« Les autorités publiques indépendantes, symbole de la maturité des démocraties ». Tribune de Jean-Ludovic Silicani, président de l'ARCEP, ancien commissaire à la réforme de l'Etat, publiée dans la revue " Acteurs Publics " de juillet-août 2012.

Selon un récent rapport parlementaire, il existe aujourd'hui en France 38 autorités administratives indépendantes (AAI) qui, au-delà de la variété des sujets qu'elles traitent et de leurs différences de missions et de format, ont en commun d'appartenir au pouvoir exécutif sans pour autant relever du Gouvernement. Ces structures, qui occupent une place particulière dans le paysage administratif et institutionnel français, peuvent être classées en deux grandes catégories. D'abord, celles qui sont chargées de protéger des libertés et d'en garantir l'exercice : c'est le cas, par exemple, de la Commission nationale de l'informatique et des libertés ou du Défenseur des droits. Ensuite, celles qui ont un rôle économique, en assurant une fonction de régulation, qu'elle soit sectorielle, comme l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) ou la Commission de régulation de l'énergie (CRE), ou horizontale, à l'image de l'Autorité de la concurrence.

L'existence de ces institutions tient dans une large mesure à la nature des sujets qu'elles ont à connaître. La protection d'un droit ou d'une liberté implique, dans les démocraties modernes, de veiller à la plus grande impartialité possible de la prise de décision publique, en la protégeant des pressions et des préoccupations conjoncturelles. Quant aux autorités indépendantes à vocation économique, elles ont pour objet de surveiller certains marchés : ceux qui présentent des risques structurels et ceux issus d'un monopole public ouvert à la concurrence. Dans les deux cas (qui peuvent se cumuler), l'action publique doit être assurée avec la plus grande continuité possible, au-delà des alternances politiques et, bien sûr, indépendamment des acteurs des marchés concernés.

De telles autorités existent, sous des formes différentes, dans la plupart des Etats démocratiques. Elles présentent cependant des degrés variés d'autonomie en fonction des traditions nationales et de la conception, inscrite dans l'histoire de chaque Etat, de la répartition et de l'équilibre des pouvoirs. En matière économique, elles peuvent également être plus faibles dans les pays de tradition libérale qui ont pourtant contribué à leur donner naissance. Ainsi, le futur président des Etats-Unis, William Howard Taft, écrivait, en 1906, qu'un contrôle de la vie économique par le gouvernement fédéral pouvait être justifié, en cas d'abus, par la voie " d'une efficace régulation ". Ce sont également les Etats-Unis qui ont, les premiers, mis en place des structures indépendantes vouées à protéger l'économie de marché et le capitalisme contre leurs propres excès : d'abord par la création, en 1903, du Bureau of Corporations puis, en 1935, sous la présidence de Franklin Roosevelt et dans le contexte du New Deal, de la Federal Trade Commission (FTC). Ce sont les premiers aussi à les avoir affaiblies avec la montée de l'ultralibéralisme prôné par l'administration Reagan.

En France, l'ensemble des AAI partagent la même indépendance à l'égard du Gouvernement et puisent leur légitimité dans le contrôle qu'exercent sur elles le Parlement et le juge. Elles partagent également, pour la plupart, un mode de prise de décision collégial, garantie organique de la légitimité et de la solidité de leurs choix. Les mandats de leurs membres traduisent cet impératif d'indépendance en garantissant leur inamovibilité et leur distance à l'égard des intérêts en présence. Parce que leur existence est entièrement inscrite dans l'exercice d'une mission précisément circonscrite, l'étendue de leurs pouvoirs est également adaptée - et limitée - à leurs besoins : elles peuvent ainsi, selon les cas, émettre uniquement des avis ou des recommandations ou disposer d'un pouvoir prescriptif. Celui-ci peut prendre la forme, dans les limites permises par la jurisprudence constitutionnelle, d'un pouvoir réglementaire délégué et d'un pouvoir de sanction. Les autorités de régulation sectorielles ont en outre pour particularité d'être encadrées par le droit communautaire qui en a prévu l'existence et les principaux attributs, et ce dans l'ensemble des Etats membres de l'Union européenne.

On le voit, l'indépendance de ces institutions, distinctes du Gouvernement mais composantes de l'Etat, ne s'exerce heureusement pas sans garde-fou. Pour autant, le pouvoir qui leur est confié, notamment dans le cas des autorités à vocation économique, pose la question, dans les sociétés complexes, des relations entre le pouvoir politique et les experts et de l'organisation de leur dialogue. L'existence de ces autorités manifeste aussi une forme de maturité des démocraties avancées où le législateur, s'écartant du modèle classique d'un Etat centralisé, et parfois monolithique, a considéré qu'un tel dialogue pouvait produire des décisions à la fois plus pertinentes sur le fond et plus conformes à l'intérêt général. Le Parlement a ainsi fait le choix d'un Etat organisant lui-même le débat en son sein, afin de bénéficier des meilleures compétences, sans pour autant remettre en cause le principe voulant que le politique conserve toujours le dernier mot : en effet, les AAI rendent compte devant le Parlement qui, de même qu'il les a créées, peut les faire disparaître, dans les limites toutefois de ce que permet le droit communautaire. Il en résulte que leur action ne se substitue pas aux politiques publiques gouvernementales, mais les complète, dans les conditions fixées par le Parlement. Enfin, l'indépendance vis-à-vis du Gouvernement n'entraine pas, bien sûr, l'absence d'échanges. Ceux-ci sont, au contraire, nombreux et parfois formalisés (avis, homologation). D'une certaine façon, on peut même dire que les autorités indépendantes et le Gouvernement coopèrent, dans la mesure où ils opèrent sur les mêmes secteurs de façon complémentaire.

La régulation économique soulève une seconde interrogation : dans des économies où le principe de la liberté du commerce et de l'industrie est la règle, les autorités de régulation constituent une exception, certes encadrée, à ce principe. Leur indépendance répond alors, d'une part, à la nécessité de séparer la fonction de régulation de celle de la propriété des anciens monopoles historiques et, d'autre part, au souhait de renforcer l'action de l'Etat en donnant, en son sein, aux acteurs du secteur, un interlocuteur dont l'impartialité, l'expertise et la continuité de l'action sont reconnues. La régulation indépendante concourt alors à l'effectivité et à l'efficacité de l'action publique.

Les autorités indépendantes suscitent aujourd'hui moins de débats de principe que par le passé. Loin de constituer une menace pour l'unité de l'Etat ou la cohérence de son action, ne serait-ce que par leur poids très limité (leurs effectifs, 2000 agents au total, et leurs budgets cumulés, représentent moins d'1/1000ème de ceux de l'Etat), elles participent à sa modernisation. Dans les grands pays occidentaux où les acteurs publics tendent à se spécialiser et où l'Etat central assure de plus en plus une fonction de pilotage stratégique, le recours à des délégations de pouvoir ciblées à des autorités indépendantes constitue l'une des façons pour l'Etat de conserver, voire de renforcer, son efficacité, dans un monde complexe et face à des acteurs économiques toujours plus puissants.