Prise de parole - Speech

Le haut débit pour tous - Colloque AMGVF - 19 juin 2002 / Intervention de Monsieur Jean-Michel HUBERT, Président de l'Autorité de régulation des télécommunications

Mesdames et Messieurs,

Je remercie l’association des maires de grandes villes de m’avoir convié à conclure cette journée, en compagnie de M. Serge Godard, que je tiens à saluer.

Le haut débit pour tous est en effet un thème majeur pour le secteur des télécommunications et plus généralement pour notre développement économique et social.

Je voudrais pour ma part insister sur quatre points :

  • Le haut débit se développe effectivement en France ;
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  • Sa progression est notamment conditionnée par le développement des services et des contenus ;
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  • L’objectif de couverture du territoire nécessite une compréhension régulière de l’attente des consommateurs ;
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  • Les collectivités territoriales ont à l’évidence un rôle important à jouer dans ce développement.
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I. La situation du haut débit en France

2001 aura été l’année du décollage de l’Internet à haut débit en France :

Au 31 mars 2002, l’AFA recensait 7,7 millions d’abonnés à Internet sur le marché résidentiel, dont 734 500 abonnés à haut débit, soit 9,5% de l’ensemble des abonnés résidentiels.

L’année 2001 a été marquée par le développement rapide du haut débit. Ainsi, sur l’année, le nombre d’abonnés haut débit a triplé, passant d'environ 200 000 abonnés à 600 000 abonnés. Le chiffre d’affaires des opérateurs autorisés sur le segment du haut débit a également triplé en 2001, passant de 59 M € et 185 M €.

Pour autant, la place de l’accès à Internet à bas débit, par le réseau téléphonique, ne doit pas être négligée. En effet,

  • Celui-ci est disponible sur l’ensemble du territoire, puisque sa diffusion est par définition égale à celle du service universelle ;
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  • La plupart des utilisateurs qui s’abonnent aujourd’hui au haut débit sont d’abord passés par le bas débit. Ce dernier revêt ainsi une dimension pédagogique pour l’apprentissage d’Internet et constitue le réservoir d’une demande dont l’expression est parfois incertaine.
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Les éléments moteurs du passage au haut débit, sont, pour l’utilisateur,

  • le confort d’utilisation qu’il procure – rapidité de navigation et de téléchargement, connexion permanente – qui favorise le développement des usages du commerce électronique et de nouveaux services.
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  • et l’attractivité des tarifs.
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L'évolution de la répartition du nombre d'abonnés à haut débit au cours de l'année 2001 fait apparaître que le développement s’effectue à la fois par le câble et par l'ADSL. L’évolution du nombre d’abonnés ADSL, qui est passé d'environ 70 000 à 400 000, a été supérieure à celle du câble dont le nombre d'abonnés à Internet, en hausse de 50 % sur l'année, avoisine 200 000 au 31 décembre 2001, selon l’AFORM.

Par rapport à ses voisins européens, la France se situe plutôt dans la moyenne pour le développement du haut débit. Fin 2001, elle enregistre au taux d’équipement supérieur à celui du Royaume-Uni et de l’Italie, mais inférieur à celui de l’Allemagne.

II. Le développement des services et des contenus, condition de la progression du haut débit

Le développement du haut débit est indissociable de celui des services et des contenus. En effet, si l’accès à haut débit permet d’accéder avec un plus grand confort d’utilisation à de nouveaux services, tels que le téléchargement ou la vidéo, il faut également que l’offre de services se diversifie, pour justifier le recours au haut débit. C’est pourquoi l’un ne va pas sans l’autre.

Or, le développement des contenus suppose l’apparition de nouveaux modèles économiques, permettant d’assurer leur rémunération. Car le modèle économique de l’Internet est en pleine évolution. Dans la période d’euphorie qui a caractérisé les années 1998-2000, la gratuité a constitué le modèle dominant, tant pour l’accès que pour les services et les contenus. Aujourd’hui, le modèle de la gratuité est remis en cause par la nécessité, pour les fournisseurs de contenus, d’assurer la couverture de leurs coûts et la rentabilité de leur activité. Car tout service à un coût et tout coût emporte un prix.

De nouveaux modèles économiques émergent donc progressivement ; Plusieurs exemples, qui illustrent la diversité des modèles utilisés, en témoignent :

  • Pour développer les SMS à valeur ajoutée, les opérateurs mobiles mettent actuellement en place un système de type kiosque, permettant d’inclure dans le prix des messages envoyés la rémunération des fournisseurs de services ;
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  • Les opérateurs mobiles viennent de lancer des offres GPRS, qui constituent une étape importante dans le développement de l’Internet mobile et dans la marche vers la troisième génération. Cette technologie va permettre aux utilisateurs d’accéder à de nouveaux services de données, plus élaborés, sur leur mobile grâce à des débits supérieurs au GSM. Le succès du GPRS repose en partie sur un nouveau mode de tarification, qui ne sera plus fonction de la durée mais du volume de données transférées, ce que permet la technologie de commutation de paquets. Cela impliquera vraisemblablement une diversification des modes de rémunération des services. J’ajoute que l’ouverture commerciale de l’UMTS, prévue par les opérateurs déjà autorisés pour le quatrième trimestre 2003, devrait permettre d’amplifier ce mouvement et favoriser encore l’arrivée de nouveaux services
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  • Enfin, si les offres d’accès à haut débit qui existent aujourd’hui fondent leur rémunération sur le prix de l’accès, on assiste parallèlement au développement des services payants sur Internet. Certains services gratuits deviennent payants, tels que la diffusion de petites annonces, l’espace mémoire pour les e-mails, les enchères en ligne, l’hébergement de pages personnelles, etc. Par ailleurs, les nouveaux services sont généralement payants, par exemple le téléchargement de logos ou de sonneries de téléphones mobiles.
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  • Dans un autre domaine, les services à revenus partagés doivent aussi trouver leur modèle économique, fondée sur le mise en œuvre effective d’une prestation de facturation pour compte de tiers.

III. La couverture du territoire

La couverture du territoire par le haut débit est un autre enjeu d’importance. Aujourd’hui, en règle générale, les élus considèrent à juste titre que le haut débit doit être disponible partout. Mais pour identifier les moyens les plus adaptés de ce déploiement, il faut commencer par identifier les besoins, qui diffèrent en fonction des zones géographiques à couvrir, et en fonction de types d’utilisateurs : les besoins des particuliers diffèrent de ceux des professionnels.

Les collectivités territoriales ont à cet égard un rôle important à jouer dans la détermination de ces besoins, puisqu’elles sont des observateurs privilégiés des situations géographiques et économiques locales.

Une fois les besoins identifiés, il sera beaucoup plus facile de déterminer quelles sont, parmi les technologies disponibles, celles qui sont les plus adaptés à chaque situation.

Je rappelle les principales caractéristiques de ces technologies :

Il faut d’abord rappeler que les boucle locales métropolitaines en fibres optiques sont essentielle pour la fourniture d’accès à haut débit aux entreprises. A cet égard, l’enquête de concurrence réalisée par l’Autorité sur ce marché au début de l’année 2002 montre que si des boucles métropolitaines ont été déployées dans les dix plus grandes agglomérations françaises, le mouvement s’est aujourd’hui arrêté en raison d’une conjoncture aujourd’hui moins favorable. C’est encore insuffisant et les collectivités ont sans doute un rôle à jouer dans ce déploiement, comme le montre l’exemple du Sipperec.

Autre technologie utilisable, la boucle locale radio. Elle est particulièrement bien adaptée à la fourniture de services à haut débit aux PME et aux collectivités locales. Les opérateurs actifs étaient présents dans une trentaine d’agglomérations de plus de 50 000 habitants fin 2001 et comptaient quelque 900 clients professionnels. Si la boucle locale radio s’est d’abord déployée en milieu urbain, elle commence aujourd’hui à s’ouvrir à des zones moins denses.

Oui, le développement de la boucle locale radio est aujourd’hui différent de ce qui avait été anticipé. Oui, elle connaît aujourd’hui une situation difficile. Mais il faut tenir bon car je reste convaincu que cette technologie va réussir en France.

Parmi les nouveaux moyen d’accès à haut débit aux services de données, je mentionne également Les RLAN – les réseaux locaux sans fil. Il existe aujourd’hui des limitations juridiques à leur utilisation. L’Autorité a récemment invité les acteurs à s’exprimer sur les enjeux économiques et réglementaires liés à l’utilisation de ces technologies. Cette consultation a notamment fait apparaître une volonté largement partagée de pouvoir offrir, par cette technologie, des accès à Internet à haut débit dans des lieux de passage dense du public (" hot spots "), comme les gares, les aéroports, les hôtels, etc., ainsi que des demandes visant à permettre l'utilisation des technologies RLAN pour constituer des infrastructures dans les régions isolées ; l’accès à Internet dans les établissements scolaires fait partie des applications envisagées.

Ces évolutions passent par un assouplissement des conditions d'utilisation des fréquences, en extérieur, et un relèvement des plafonds de puissance actuellement en vigueur ; l’Autorité a d'ores et déjà engagé une réflexion réglementaire et technique pour permettre un assouplissement du dispositif actuel, dans le sens de ce qui existe déjà dans d’autres pays européens. Sur ce dossier, le régulateur veut aller de l’avant.

Les réseaux câblés ont également toute leur place dans le développement du haut débit, comme l’indiquent les chiffres que j’ai déjà cités. Mais la situation du câble est aujourd’hui caractérisée par un émiettement et une modernisation inégale des réseaux, et par l’éclatement des câblo-opérateurs, confrontés à un cadre juridique défavorable. Il en résulte une ouverture insuffisante vers le haut débit, alors que cette ouverture est indispensable au dynamisme de l’offre d’accès à haut débit dans notre pays.

Comme l’indiquent également les chiffres, l’une des clés du haut débit pour tous sera vraisemblablement l’ADSL, qui permet de cibler une clientèle plus large que la plupart des autres technologies sur une large part du territoire.

Depuis le début de l’année, l’Autorité s’est engagée dans une action globale pour mettre en place une concurrence effective sur le marché de l’ADSL. Cela passe par l’amélioration de l’ensemble des offres aujourd’hui proposées par France Télécom aux opérateurs et aux fournisseurs d’accès.

S’agissant du dégroupage, l’Autorité a adopté, le 16 avril 2002, une décision modifiant l’offre de référence de France Télécom sur plusieurs points. Cette décision se traduit par

  • une baisse importante des tarifs de l’accès total et partagé et des frais de mise en service ;
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  • une amélioration des conditions de colocalisation et du processus de commande-livraison des lignes.
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France Télécom vient de proposer, le 14 juin 2002, une nouvelle offre de référence mettant en œuvre les modifications demandées par l’Autorité.

C’est une étape importante dans l’ouverture à la concurrence de la boucle locale. Elle crée désormais les conditions favorables aux initiatives des opérateurs qui ont d’ores et déjà réalisé des investissements ou qui souhaiteraient s’y engager, s’inscrivant ainsi pleinement dans le développement concurrentiel des nouveaux services, notamment sur Internet.

Mais cette amélioration des conditions du dégroupage doit encore être complétée par la prise en compte des demandes formulées par l’Autorité à l’occasion de l’avis qu’elle a rendu, le 30 avril dernier, sur l’offre " IP/ADSL ", faite par France Télécom aux fournisseurs d’accès.

Nous avons en effet rendu un avis défavorable sur l’évolution des tarifs de cette offre, qui ne permettait pas aux opérateurs d’intervenir sur le marché, en amont des fournisseurs d’accès. C’est pourquoi nous avons demandé à France Télécom de modifier, préalablement à une baisse raisonnable des tarifs de cette offre, les conditions techniques et tarifaires de l’offre intermédiaire proposée aux opérateurs (ADSL-Connect-ATM), afin d’assurer la concurrence sur l’ensemble des segments de la chaîne. Ces deux offres sont en effet complémentaires du dégroupage et il est essentiel d’établir une cohérence d’ensemble du dispositif afin de permettre à tous les acteurs d’intervenir dans des conditions économiques viables. Cela ne traduit aucune hostilité à l’égard de France Télécom ; il s’agit que chacun trouve sa place dans ce grand effort national partagé en faveur du haut débit.

C’est par la concurrence que doit se développer le marché de l’ADSL. Cela signifie qu’il faut établir les conditions de l’entrée de nouveaux acteurs sur ce marché. Nous y travaillons. Cela signifie aussi que l’opérateur historique ne saurait tirer avantage de sa position dominante sur une large part du territoire pour susciter une intervention des collectivités territoriales à son seul profit. Une telle démarche serait contraire aux règles de la concurrence.

Je mentionne aussi la couverture du territoire par les réseaux GSM, qui, je le sais, représente une autre attente forte pour les élus. Dans le cadre de la démarche de mesure de la couverture effective du territoire, que nous avons engagée en partenariat avec les collectivités territoriales, nous avons à ce jour signé des conventions avec 21 conseils généraux.

Les résultats de ces enquêtes permettront notamment aux collectivités d’exprimer avec précision leurs besoins, dans le cadre de la démarche engagée au plan national pour compléter le couverture mobile. Quant aux solutions envisagées pour y parvenir, j’ajoute que l’itinérance demeure assurément, parfois en complément de la mutualisation, une solution nécessaire et justifiée, compatible avec les décisions du CIADT.

IV. Le rôle des collectivités territoriales

S’il existe plusieurs solutions pour développer le haut débit sur l’ensemble du territoire, leur déploiement sera nécessairement progressif, compte tenu des investissements à réaliser et des difficultés techniques qui peuvent apparaître, notamment dans le cadre du dégroupage. Par ailleurs, la réalité du marché et l’évolution récente de la conjoncture économique font apparaître un décalage entre les attentes des élus et du public, notamment en zone rurale, et la stratégie des opérateurs, qui ont besoin de rentabiliser leurs investissements de façon à pouvoir poursuivre leur activité.

C’est là que l’intervention des collectivités territoriales trouve sa légitimité, pour compléter et anticiper le développement d’un marché qui progresse à son rythme. L’Autorité y a d’ailleurs toujours été favorable.

Cette intervention peut prendre plusieurs formes :

Les collectivités peuvent jouer un rôle de sensibilisation auprès du public, en développant des services ou en favorisant la promotion des usages ;

Elles peuvent également agir sur la demande : en tant qu’utilisateurs de services de télécommunications, elle peuvent faire jouer la masse critique de la commande publique.

Elles ont enfin vocation à agir sur l’offre, essentiellement par deux voies :

Favoriser l’arrivée et le déploiement d’opérateurs sur leur territoire.

Elles disposent aujourd’hui d’un cadre juridique – l’article L. 1511-6 du code des collectivités territoriales – qui demande à être précisé, comme l’ont souligné les débats sur le projet de circulaire, sans parler du décret d’application prévu par le texte. Au centre de ce débat figure la question des types d’équipements dans lesquels une collectivité peut investir. Faut-il limiter ces investissements à la fibre noire et au génie civil ou faut-il aller plus loin ? Cette interrogation conduit de fait à envisager une modification de la nature de l’intervention des collectivités.

Compte tenu de la complexité technique et juridique de la question, l’Autorité a engagé une réflexion sur ce point et fera prochainement des propositions en ce sens. Mais les évolutions législatives ou réglementaires qui pourraient intervenir sont de la responsabilité du Gouvernement et du Parlement. Pour sa part, l’Autorité s’attachera à appliquer le dispositions en vigueur.

En tout état de cause, j’insiste sur quatre points :

  • N’oublions pas les opérateurs, car la fourniture des services de télécommunications repose d’abord sur le développement d’un marché ;.
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  • L’investissement dans une infrastructure de télécommunications représente un coût non négligeable, et je ne saurais trop inciter les élus à la prudence, afin d’éviter à des collectivité publiques de prendre des risques financiers qui sont de la responsabilité des acteurs économiques ;
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  • L’intervention des collectivité doit être libre et totalement neutre sur le plan concurrentiel ;
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  • Elle s’inscrit dans un cadre où la régulation a sa place ; une implication forte du régulateur et un renforcement de sa coopération opérationnelle avec les collectivités et les échelons déconcentrés de l’Etat sera nécessaire pour assurer une double mission : favoriser l’harmonisation et la cohérence des projet, et intervenir dans la résolution des conflits qui pourraient naître.
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L’établissement d’un réseau indépendant pour satisfaire les besoins propres d’une collectivité.

Il est vrai qu’aujourd’hui, la frontière entre le réseau indépendant et le réseau ouvert au public devient plus floue, en raison du développement de certains projets qui se situent à la limite des deux concepts. Cette situation est liée à l’évolution des besoins des collectivités territoriales et, bien souvent, à l’absence d’offres correspondant à ces besoins. Il existe aussi des cas où les opérateurs sont dissuadés d’investir par l’existence de tels réseaux indépendants. C’est pourquoi il faut réfléchir aux évolutions réglementaires susceptibles d’accompagner le développement des technologies de l’information.

Ainsi, à la faveur du processus de transposition du nouveau cadre européen des communications électroniques, l’Autorité a engagé une réflexion sur cette question. En effet, le nouveau cadre qui sera prochainement appliqué permet de maintenir cette distinction, au demeurant fort utile pour de nombreux utilisateurs. Mais il est clair que le critère de cette distinction, en l’occurrence le GFU, mérite d’être précisé afin de rester pertinent. En l’absence de critère satisfaisant, on pourrait s’interroger sur la qualification juridique à donner aux projets des collectivités qui sont à la frontière des deux catégories. L’Autorité poursuivra ce travail de réflexion, en concertation avec les acteurs, au cours des prochains mois. Là encore, le Gouvernement, le Parlement et les collectivités auront à participer à cette réflexion, chacun dans son rôle.

Conclusion

Il reste certes beaucoup à faire pour parvenir à l’objectif du haut débit pour tous, sur l’ensemble du territoire. Mais j’espère vous avoir convaincus qu’il existe des signes encourageants, malgré un rythme de développement qui, je le sais, ne répond pas pleinement à vos attentes légitimes.

Le succès du haut débit repose sur la conjonction de plusieurs facteurs :

  • La diversité et la complémentarité des voies d’accès ; c’est ce que l’Autorité s’attache à mettre en œuvre depuis plusieurs années ;
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  • Le développement des services et des usages, qui repose aussi sur des facteurs sociaux : l’éducation, la formation, etc.
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  • L’articulation harmonieuse entre le mouvement du marché et l’intervention publique.
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L’une des difficultés majeures, sur ce marché, est de parvenir à concilier, avec des outils juridiques adaptés, les objectifs d’aménagement du territoire et le développement d’un marché, en tenant compte des contraintes techniques et économiques inhérentes au secteur des télécommunications. Nous ferons des propositions pour améliorer le dispositif, mais c’est au Gouvernement et au Parlement qu’il appartiendra d’en définir les orientations.

Je vous remercie de votre attention.