Prise de parole - Speech

"Investissement et concurrence dans les industries de réseau" : intervention de Paul Champsaur, président de l'ARCEP, à l'Ecole d'économie de Toulouse, le 2 juin 2008

Je suis très honoré de prendre part aux premiers échanges académiques organisés par TSE. Je suis aussi très ému car je pense à Jean-Jacques Laffont.TSE poursuit et pérennise l’entreprise lancée par Jean-Jacques Laffont.

Le thème de notre table ronde est : " Investissement et concurrence dans les industries de réseau ". Au diptyque investissement et concurrence j’ajouterai le mot régulation parce que la plupart des industries de réseau sont soumises à régulation.

Cette régulation a pour but premier de promouvoir la concurrence. Mais il ne s’agit pas de n’importe quelle concurrence, il s’agit d’une concurrence qui d’une part, s’enracine c’est à dire ait de moins en moins besoin de la protection du régulateur sectoriel et d’autre part, favorise l’investissement et l’innovation. Ceci rejoint les idées exprimées plus tôt dans l’après-midi par Paul Seabright. Derrière tout cela il y a plusieurs problèmes.

Tout d’abord la concurrence peut s’exercer selon des modalités diverses, un économiste dirait qu’il y a plusieurs types d’équilibres de marché. Certains d’entre eux entraînent des niveaux d’investissement plus élevés que d’autres. Et surtout, il y a un lien entre investissement des entreprises entrantes et pérennité de la concurrence : il est plus difficile et coûteux de forcer à sortir du marché une entreprise ayant un capital installé important. D’autre part la nature de l’investissement est également variable. Pour prendre l’exemple du secteur des télécommunications sur lequel je reviendrai, l’investissement peut être essentiellement composé de génie civil – creusement de tranchées et coulage de béton - ou bien d’équipements électroniques installés par plusieurs entreprises et, bien sûr, les effets ne seront pas du tout les mêmes sur la qualité des services finaux et sur l’innovation. En résumé la régulation influence le type de concurrence et le type d’investissement. Le régulateur se doit de choisir au mieux la régulation qu’il exerce. C’est tout particulièrement le cas pour la régulation du secteur des télécommunications car l’innovation y est très forte et foisonnante. Ce n’est pas le cas, du moins pas au même degré, dans d’autres industries de réseau. Ce qui peut se justifier pour le secteur des télécommunications compte tenu de ses caractéristiques particulières, ne peut être extrapolé aux autres secteurs. Je pense par exemple aux réseaux électriques, dont Paul Joskow va parler, qui fonctionnent très différemment des réseaux de télécommunications. Chaque secteur doit faire l’objet d’une analyse spécifique. Dans la suite de mon exposé je ne traiterai que du secteur des télécommunications et plus particulièrement des réseaux fixes. Malgré mes avertissements précédents sur la spécificité de chaque industrie à réseau, j’espère que l’exemple que je vais détailler apportera des enseignements utiles sur le triptyque " concurrence, investissement et régulation ".

Je ne reviendrai pas sur un principe qui fait consensus à savoir que la régulation du secteur des communications électroniques en Europe et en France vise à établir une concurrence en infrastructures, c’est à dire une concurrence favorable à l’investissement. La régulation correspondante est nécessairement évolutive, ce que traduit l’image de l’échelle d’investissement. Chaque étape concerne un segment de réseau, hier en monopole, sur lequel se concentre l’investissement des entreprises entrantes afin de gagner leur autonomie technologique et économique.

Où en sommes-nous aujourd’hui en France ?

Ce que je vais dire vaut également pour beaucoup de pays européens dans lesquels, comme en France, l’opérateur historique jouit d’une situation de quasi monopole sur la boucle locale, le seul réseau alternatif, c’est à dire le réseau câblé, ne couvrant qu’une faible part du marché.

Pour mémoire je rappelle qu’un réseau de télécommunications est composé de trois couches : le réseau de longue distance, le réseau de collecte et enfin le réseau de la boucle locale. Le début de l’ouverture à la concurrence a permis la construction de plusieurs réseaux de longue distance, le long des grands axes de communication. Depuis 2002, deux réseaux de collecte, couvrant chacun aujourd’hui environ 70% de la population et toujours en croissance, ont été établis en France en sus du réseau de France Télécom. Ce résultat constitue un grand succès pour la régulation française. Deux entreprises privées, le groupe ILLIAD et le groupe Neuf-Cégétel ont réalisé les investissements nécessaires qui se sont révélés profitables. Simultanément les fournisseurs d’accès Internet qui n’ont pas été en mesure d’effectuer des investissements analogues ont du abandonner le marché. Ces investissements ont été permis par la régulation qui a garanti l’accès au réseau de boucle locale de France Télécom dans des conditions opérationnelles et financières stables et satisfaisantes. C’est ce qu’on appelle le dégroupage de la boucle locale.

Pendant toute cette période le réseau de boucle locale de France Télécom, d’excellente qualité, a simplement été entretenu et n’a pas fait l’objet d’investissement significatif, ce qui a évidemment facilité la tâche de la régulation. Mais nous sommes au début d’une révolution technologique, la substitution de la fibre au fil de cuivre dans la boucle locale. La régulation doit assurer des conditions favorables à l’investissement correspondant. Comment faire ?

La première approche est traditionnelle et est mise en avant par les opérateurs historiques avec l’appui de certains économistes. Elle consiste à partir de l’investissement qui doit être réalisé par l’opérateur historique dans la boucle locale qu’il possède. La fibre optique n’est pas chère et tient peu de place, moins que le cuivre. Il est donc possible de l’installer dans le génie civil du réseau existant de France Télécom pour un coût bien moindre que celui qui résulterait de la reconstruction d’un réseau avec génie civil neuf. Ceci dit, même en procédant ainsi, il s’agit d’un investissement important avec des incertitudes concernant la demande par les usagers finaux : combien est prêt à payer un abonné au haut débit sur fil de cuivre pour passer à la fibre du très haut débit ? Si l’on considère que la priorité doit être donnée à l’investissement par l’opérateur historique dans son réseau de boucle locale, alors on admet que la boucle locale aujourd’hui en cuivre, demain en fibre optique, restera durablement un monopole. Les règles d’accès et de tarification qui permettent aux opérateurs concurrents de louer les lignes de cuivre pour offrir leurs services finaux sont adaptées à la situation où l’infrastructure est stable et nécessite peu d’investissement au-delà de l’entretien. Ces règles sont inadaptées si l’opérateur historique doit investir dans son réseau avec la perspective de devoir louer l’accès à la fibre à ses concurrents. Il devient alors très difficile à la régulation de concilier, face à une entreprise dominante verticalement intégrée, le maintien d’une non discrimination entre celle-ci et ses concurrents et simultanément l’incitation à effectuer un investissement lourd et incertain. Si la régulation donne la priorité à l’investissement par le propriétaire de la boucle locale, la concurrence en aval est gravement compromise. Il y a contradiction entre investissement et maintien de la concurrence. Afin de surmonter ce dilemme, l’idée est de recommander la séparation verticale de l’opérateur historique de façon à créer une entité distincte en charge de gérer la boucle locale, d’en louer l’accès à tous les opérateurs avals dans des conditions identiques pour tous et effectuer les investissements souhaitables. La boucle locale est alors régulée comme un monopole naturel séparé. C’est la voie prise par le Royaume-Uni avec la création d’Open Reach au sein de British Telecom. La Suède et l’Italie examinent également ce type de solution. La plupart des opérateurs historiques sont opposés à la désintégration verticale. D’autres la considère comme un moindre mal.

Je ne reviendrai pas sur les inconvénients potentiels d’une désintégration verticale et d’une régulation durable de monopole naturel. Pour ces raisons et pour d’autres, que je vais essayer d’expliquer, la régulation française se lance dans une autre voie. La boucle locale est composée d’une part d’une infrastructure de génie civil : tranchées, conduites, fourreaux et d’autre part d’équipements de télécommunications, en particulier des câbles installés dans les fourreaux. Le coût du génie civil est considérable. Il représente environ les trois quarts du coût total. L’infrastructure de génie civil est donc très difficilement replicable. Il y a suffisamment de place dans l’infrastructure de génie civil pour que puissent y cohabiter plusieurs réseaux en fibre optique, car la fibre tient très peu de place. Il est donc possible de distinguer dans la boucle locale une partie en monopole naturel, à savoir l’infrastructure de génie civil, et une partie, les câbles en fibre optique, qui peuvent être installés, possédés et entretenus par plusieurs entreprises concurrentes, y compris l’opérateur historique.

Si la régulation est capable d’assurer un accès satisfaisant non discriminatoire à l’infrastructure de génie civil de France Télécom, alors tous les opérateurs présents sur le marché peuvent investir pour installer leur fibre dans la boucle locale et y raccorder leurs clients. S’ouvre alors une nouvelle phase d’investissement dans la boucle locale. La régulation appliquée à la fibre recule d’un cran par rapport à celle appliquée au fil de cuivre. Elle doit établir les conditions opérationnelles et financières d’accès au génie civil de France Télécom sur la base de principes, notamment tarifaires, analogues à ceux aujourd’hui appliqués par le dégroupage de la boucle locale en cuivre.

Cette politique sera un succès si plusieurs opérateurs présents sur le marché se lancent dans un programme d’investissement et si, bien sûr, la demande finale est au rendez-vous. Le régulateur n’a pas à assurer ex ante la rentabilité de ces investissements. Il se contente de vérifier, c’est évidemment crucial et doit être réalisé de façon transparente, que l’hypothèse d’une rentabilité suffisante pour l’investissement par plusieurs entreprises est raisonnable. Bien sûr son action qui rend possible un investissement par plusieurs entreprises accroît l’incitation à investir pour chacune puisqu’il devient risqué de ne pas investir alors que d’autres acteurs se préparent à le faire.

Il est clair que la mise en œuvre d’une telle politique est complexe et que le succès n’est pas assuré. Si elle réussit, seront conciliés concurrence, investissement pertinent et recul de la régulation sectorielle. Je suis persuadé qu’elle mérite d’être tentée.