Prise de parole - Discours

Intervention de Paul Champsaur, président de l’ARCEP, au Comité des Réseaux d’Initiative Publique (CRIP) lors de la réunion plénière du 17 septembre 2008

Mesdames et Messieurs,

Je suis particulièrement heureux de constater une nouvelle fois la richesse et la qualité des débats du comité des réseauxréseaux d’initiative publique, qui sont au cœur du développement du secteur des communications électroniques.

Permettez-moi d’en remercier chacun d’entre vous, intervenants et participants. C’est en effet grâce à vous que cette enceinte a permis depuis quatre ans un dialogue régulier – et je le crois fructueux - entre opérateurs et collectivités. Il a permis de définir des axes de travail et des points de repère pour avancer ensemble dans l’aménagement numérique du territoire.

Il a été un outil de compréhension mutuelle, alors que le secteur connaît des évolutions technologiques majeures et décisives pour l’avenir.

A cet égard, plusieurs enjeux ont marqué l’année écoulée :

  • la mise en place des conditions du déploiement concurrentiel du très haut débit, qui se poursuit activement ;
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  • la confirmation d’une demande forte pour compléter la couverture du territoire en haut débit ;
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  • la définition de nouveaux outils réglementaires pour faciliter l’intervention des collectivités territoriales ;
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  • La volonté du législateur d’établir un premier bilan de cette intervention.
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1/ La mise en place des conditions de déploiement du très haut débit

Le déploiement des réseaux de boucle locale en fibre optique jusqu’à l’abonné (FTTH) par les opérateurs en est aujourd’hui à ses débuts. Il va concerner dans un premier temps les zones les plus denses.

Pour permettre ce déploiement dans des conditions concurrentielles, il est nécessaire d’une part de réduire le coût du génie civil et d’autre part de permettre la mutualisation de la partie terminale des réseaux.

Sur le premier volet, France Télécom vient de publier à la demande de l’ARCEP une première offre de référence d’accès à ses fourreaux, prenant en compte les retours d’expérimentations, principalement sur les règles d’ingénierie.

Cette première offre qui marque un progrès indéniable doit permettre à tous les opérateurs de tirer la fibre de manière non discriminatoire dans les fourreaux de France Télécom. Cependant, certains aspects qui supposent des travaux complémentaires, seront traités au cours des prochains mois. Il s’agit notamment des tarifs de l’offre, des règles de partage de la désaturation ainsi que de l’industrialisation de certains processus, qui doivent être mis en œuvre rapidement.

S’agissant de la mutualisation, la loi de modernisation de l’économie a mis en place un cadre juridique approprié. Il appartient désormais aux opérateurs de le mettre en œuvre sous l’égide de l’ARCEP.

Dès le mois de mai, nous avions engagé les travaux nécessaires pour préparer la définition des conditions de mutualisation en lançant une consultation publique sur trois points clés du dispositif : le rôle de " l’opérateur d’immeuble ", les relations entre cet opérateur et le propriétaire ou le gestionnaire de l’immeuble, la localisation du point de mutualisation. Elle a notamment fait apparaître qu’il serait nécessaire de différencier la localisation du point de mutualisation en fonction des caractéristiques et de la densité des zones d’habitat. L’objectif est de permettre à tous les opérateurs de disposer d’un espace économique pour déployer et d’éviter la persistance de situations de monopoles locaux et de trous de couverture.

Dans le prolongement de cette consultation, les discussions conduites entre opérateurs sous l’égide de l’ARCEP ont montré que l’ensemble des opérateurs ont intérêt à trouver une solution commune, pour laquelle les difficultés techniques ont été levées. Sous réserve de quelques points de discussion mineurs, toutes les conditions sont réunies pour que de premiers accords interviennent dans les meilleurs délais.

Le déploiement sur la partie terminale se déroulera en deux étapes :

  • Dans un premier temps, il s’engagera sur la base d’un accord entre opérateurs sur les conditions de mutualisation, qui portera sur des zones limitées ;
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  • Dans un second temps, le cadre général sera défini au moyen d’une décision de l’ARCEP prise sur le fondement de l’article L. 36-6 du CPCE.
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L’Autorité reviendra sur ce sujet dans les prochains jours, à l’occasion de la publication de la synthèse à la consultation publique.

En complément de la régulation, les collectivités peuvent intervenir à plusieurs niveaux en faveur du très haut débit :

  • D’abord en définissant une stratégie d’aménagement de leur domaine public favorisant le déploiement des réseaux, à travers la réalisation d’études de piquetage, la mise en place de guichets uniques, en autorisant le recours au génie civil allégé, etc.
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  • Ensuite en mettant à disposition des opérateurs des infrastructures de base existantes, comme des fourreaux et des chambres de génie civil, ou des locaux techniques ;
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  • Enfin, en installant de façon systématique des fourreaux de réserve à l’occasion de tous travaux de voirie.
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Dans la première phase de ce déploiement, les collectivités auront un rôle décisif à jouer pour faciliter le déploiement des réseaux FTTH par les opérateurs. Je vous renvoie sur ce sujet au document intitulé "points de repère sur le déploiement du très haut débit" publié par l’ARCEP en mai dernier.

2/ L'action des collectivités sera déterminante pour la couverture du territoire en haut débit et la montée en débit des territoires

Les discussions de cette matinée montrent à quel point la couverture des zones blanches du haut débit et la montée en débit des territoires constituent des priorités pour les collectivités, avant même les projets de déploiement de réseau à très haut débit.

Le haut débit est aujourd’hui accessible à plus de 98% de la population, pour l’essentiel grâce à la technologie ADSL. Les zones blanches du haut débit correspondent ainsi à moins de 2% des accès, soit environ 500 000 lignes. Avec 15,8 millions d’accès ADSL dont la moitié en dégroupage, la France bénéficie d’un taux d’équipement en haut débit parmi les plus élevés d’Europe. Comme vous le savez, l’implication des collectivités dans le haut débit a été déterminante dans le développement concurrentiel de ce marché.

Les collectivités ont en effet fortement contribué à l’extension du dégroupage qui a permis la concurrence et l’innovation sur l’ADSL.

La couverture de ces zones blanches du haut débit nécessite des investissements importants que les opérateurs de communications électroniques n’ont ni l’obligation ni nécessairement d’intérêt économique à consentir. L’implication des collectivités dans le traitement des zones blanches sera donc déterminante.

Plusieurs technologies sont potentiellement disponibles pour desservir les foyers qui n’ont pas accès au haut débit fixe : ADSL, WIMAX, WIFI, satellite. Je ne souhaite pas ici revenir sur les inconvénients et les avantages de telle ou telle solution technique ; toutefois, il me parait intéressant de m’arrêter rapidement sur trois dossiers qui ont marqué l’année passée :

Je pense en premier lieu, aux possibilités d’extension de l’ADSL offerte par la solution NRA ZO. Cette requalification des sous-répartiteurs du réseau de France Télécom permet de rendre de nouvelles lignes éligibles aux technologies DSL.

Dès le printemps 2007, l’ARCEP a demandé à France Télécom de proposer une offre de gros permettant aux autres opérateurs, y compris aux délégataires des collectivités territoriales, de fournir cette prestation de façon non discriminatoire. L’Autorité s’est attachée à rendre cette offre opérationnelle. France Télécom vient de publier une offre de gros à destination des opérateurs alternatifs, ainsi que la liste des sous-répartiteurs éligibles.

Cette clarification des conditions permettant à l’ensemble des opérateurs de proposer en propre la requalification de la sous-boucle locale est essentielle. Toutefois, je tiens à rappeler ici le caractère structurant de la mise en concurrence des opérateurs et des technologies dans la conception des appels d’offres des collectivités. Cette approche - conforme aux règles qui s’imposent aux collectivités dans leurs projets d’initiative publique - garantit par ailleurs une meilleure cohérence et pérennité des investissements publics.

S’agissant des solutions hertziennes, le WiMAX pourra jouer un rôle significatif dans la couverture des zones blanches. Les décisions d’attribution des fréquences prévoyaient un premier rendez-vous de contrôle du respect des obligations des titulaires de fréquences – dont certaines collectivités - au 30 juin 2008. Durant l’été, les services de l’Autorité ont analysé l’état d’avancement des projets et auditionné nombre de ces titulaires de fréquences.

Les résultats de ce premier contrôle viennent d’être rendus publics. Ils montrent que des déploiements ont effectivement eu lieu, 500 sites étant d’ores et déjà opérationnels, mais qu’ils sont largement inférieurs aux engagements des titulaires de fréquences. Cette situation s’explique en partie par le retard industriel et la maturité insuffisante des équipements à la norme 802.16e, retenue par l’ensemble des titulaires, y compris ceux qui ont utilisé la norme 802.16d.

Dans ces conditions, l’ARCEP a choisi de mettre la boucle locale radio sous surveillance jusqu’en décembre 2010, date de la prochaine échéance de contrôle. Dans l’intervalle, les titulaires seront tenus de transmettre tous les 6 mois l’état de leur déploiement à l’Autorité, qui les rendra publics.

En tout état de cause, il apparait que les collectivités, qu’elles soient ou non titulaires de fréquences, vont continuer à jouer un rôle important dans ce déploiement, notamment par le biais de DSP établies avec les opérateurs disposant des fréquences, mais aussi par la mise à disposition de leur réseau de collecte.

L’année a également été marquée par l’émergence de nouvelles solutions satellitaires. Moins coûteuses que les déploiements terrestres, elles pourraient présenter des solutions complémentaires tout à fait pertinentes pour couvrir les zones pour lesquelles les coûts d’un déploiement terrestre semblent irréalistes à court et moyen terme, c’est-à-dire essentiellement les lignes isolées. Plusieurs collectivités ont d’ailleurs retenu ce type de solution en prévoyant le cas échéant un subventionnement des terminaux des utilisateurs.

S’il est assurément utile de dresser un bilan de la couverture du territoire en haut débit, je pense qu’il est également pertinent de le mettre en perspective au regard des nouvelles problématiques qui se présentent aux décideurs publics et en premier lieu, aux collectivités territoriales.

Parmi ces problématiques, les discussions de ce matin montrent combien la question de la montée en débit pour l’ensemble du territoire va rapidement s’imposer, notamment au vu des projets en très haut débit qui démarrent dans les zones les plus denses.

En effet, si les zones urbaines denses semblent pouvoir bénéficier à court ou moyen terme du développement d’offres de services très haut débit grâce au déploiement des réseaux de fibres optiques, la question de la montée en débit reste posée, à ce stade, pour le reste du territoire et notamment pour les zones rurales.

La prise en compte de la montée en débit invite les collectivités à traiter leurs zones blanches dans le cadre d’une démarche globale d’aménagement numérique de leur territoire. A cet égard, le déploiement d’un réseau de collecte apparait structurant pour assurer l’équilibre économique d’un projet d’initiative publique visant à favoriser la concurrence sur le haut débit et permette la couverture des zones blanches.

Les réseaux d’initiative publique s’inscrivent donc dans une double logique de couverture du territoire et de développement de la concurrence. C’est une logique identique qui commence à émerger en matière de montée en débit : Quelles que soient les solutions techniques retenues pour l’accès, les réseaux de desserte déployés nécessiteront des réseaux de collecte permettant un rapatriement du trafic performant au meilleur coût.

S’agissant toujours de la montée en débit, les futurs réseaux mobiles à très haut débit (dits LTE), permettront à l’horizon de la prochaine décennie, de fournir des débits de l’ordre de 10 Mbits/s, pour monter progressivement vers des débits comparables à ceux de la fibre, de plusieurs dizaines de Mbit/s. Pour que ces réseaux soient rapidement accessibles à l’ensemble de la population, il est nécessaire de disposer de fréquences basses, inférieures à 1 GHz, afin de limiter le coût de ce déploiement en zones peu denses.

D’où l’importance, pour le haut débit mobile, de pouvoir disposer de la sous bande identifiée par la CMR 2007 dans la bande UHF au titre du dividende numérique. Comme l’a souligné Bruno Retailleau, la Commission du dividende numérique s’est prononcée en faveur de cette solution en juillet dernier. La décision appartient désormais au Premier ministre, qui devrait se prononcer au cours des prochaines semaines sur ce dossier.

La question de la couverture du territoire en haut débit conduit naturellement à poser celle de l’extension du service universel à l’accès haut débit, dans sa dimension géographique. En effet, les directives communautaires prévoient un réexamen régulier du périmètre du service universel et la commission européenne devrait prochainement s’exprimer sur ce point.

Si l’on observe la situation européenne, il apparaît que le service universel ne constitue pas nécessairement un outil adapté pour l’extension du haut débit, en raison de situations nationales très diverses.

En outre, la modification du service universel et sa mise en œuvre suppose un long processus législatif européen et national qui ne permettrait pas d’envisager une couverture complète du territoire dans des délais raisonnables.

Or si l’on regarde à présent la situation française, on s’aperçoit que les collectivités territoriales ont déjà largement pris l’initiative dans ce sens et qu’elles ont les moyens de mener à bien cette couverture en combinant les technologies disponibles dans des délais raisonnables. Plutôt que de se tourner vers une solution nationale, longue, coûteuse et dans de nombreux cas redondante, il serait donc plus efficace, et donc préférable, d’accompagner les initiatives locales pour couvrir les zones blanches. Car il importe de ne pas décourager les initiatives déjà prises dans un souci d’efficacité et de cohérence de l’investissement public.

En revanche, l’offre de tarifs sociaux qui fait partie du service universel pourrait légitimement être étendue pour favoriser l’accès de la population à de nouveaux services.

3/ La LME apporte de nouveaux outils aux collectivités territoriales pour mettre en œuvre leurs projets

Pour articuler au mieux leurs interventions avec celles des opérateurs, les collectivités ont besoin de disposer d’informations pertinentes sur les réseaux et services présents sur leurs territoires. Cette connaissance est essentielle non seulement pour optimiser les investissements et les choix techniques mais surtout pour concevoir une stratégie assurant la cohérence des réseaux d’initiative publique.

La demande d’un cadre juridique pour la connaissance des réseaux, exprimée par les collectivités, notamment au sein du CRIP, a été prise en compte par la loi de modernisation de l’économie. Celle-ci prévoit en effet la communication gratuite aux collectivités des informations relatives à l’implantation et au déploiement des infrastructures et réseaux sur leur territoire.

Un décret d’application de ce dispositif est en préparation au sein du Comité pour la couverture numérique du territoire. Ce dernier prépare également un second décret, pris en application de l’article L. 33-1 du CPCE, prévoyant la publication par les opérateurs d’informations précises sur les services disponibles en un point du territoire.

Nous avons soutenu cette double démarche depuis l’origine. C’est pourquoi je me réjouis que ces deux textes constituent une priorité pour le Gouvernement, qui a clairement indiqué son intention de les adopter avant la fin de l’année 2008.

La loi de modernisation de l’économie a également prévu un dispositif opérationnel pour permettre aux communes et à leurs groupements de mettre en œuvre le principe d’utilisation partagée entre les opérateurs des infrastructures publiques de génie civil du câble, principe posé par la loi du 5 mars 2007.

Jusqu’à présent, le principe de l’utilisation partagée de ces infrastructures n’a pu être mis en œuvre, faute d’accord entre les parties, et ce malgré le rapport " câble " réalisé par l’ARCEP en 2007 et la procédure de médiation instituée par la Loi.

Ces infrastructures de génie civil dont peuvent disposer les collectivités constituent un patrimoine important pour l’aménagement numérique de leur territoire.

Afin d’en éclairer les aspects juridiques, l’ARCEP a confié en mai dernier à M. Emmanuel Glaser, Conseiller d’Etat, une étude permettant d’identifier à droit constant les outils juridiques qui permettraient la mise en œuvre effective du principe d’utilisation partagée des infrastructures publiques de génie civil. Parallèlement, le Parlement s’est saisi de cette question à l’occasion du débat sur la loi de modernisation de l’économie.

J’espère que les collectivités et les opérateurs qui le souhaitent pourront se saisir de cette opportunité pour favoriser le déploiement de la fibre optique dans notre pays.

4/ Le législateur a demandé à l’ARCEP d’établir un premier bilan de l’intervention des collectivités au titre de l’article L. 1425-1 du CGCT

En adoptant l'article L. 1425-1 du code général des collectivités territoriales, il y a quatre ans, le législateur  a considérablement élargi le champ de compétences des collectivités en matière de construction et d'exploitation des réseaux de communications électroniques donnant ainsi toute sa signification et sa portée à la notion d'aménagement numérique du territoire.

Les mécanismes prévus par la loi prennent en compte le fait que l'intervention publique ainsi encouragée s'exerce dans un secteur où la concurrence est bien établie.

Le législateur a souhaité établir une première évaluation de l’action des collectivités. C’est à mon sens un principe sain dans un secteur où l’intervention publique a vocation à compléter et à encourager l’initiative privée. La loi de modernisation de l'économie prévoit ainsi qu'un premier bilan sera effectué par l’Autorité avant le 31 décembre 2008, sous la forme d'un rapport public remis au Parlement et au Gouvernement.

J’ajoute que ce premier bilan vient à un moment clé du développement des réseaux d’initiative publique : nous assistons aujourd'hui à l'émergence de nouveaux enjeux, tels que la couverture des dernières zones blanches du haut débit et la montée en débit des zones couvertes, l'arrivée de nouveaux réseaux d'accès en fibre optique et la probable attribution aux opérateurs de l'internet mobile d'une partie du dividende numérique. Ces évolutions conduisent les collectivités à envisager une extension de leurs champs d'intervention pour éviter de nouvelles fractures et pour introduire l'innovation dans leurs territoires.

Dans ce cadre, l’Autorité a lancé une étude pour définir et appliquer à un panel représentatif des indicateurs relatifs aux différents impacts de l'intervention des collectivités. Dans cet exercice, nous sommes confrontés à trois difficultés méthodologiques : en premier lieu, il convient de tenir compte du fait que les effets de l'intervention ne sont pas immédiats et que la plupart des projets ne sont devenus effectifs que depuis trois ou quatre ans. Ensuite, il est nécessaire de distinguer les effets de l'initiative publique de ceux qui sont propres au dynamisme du secteur. Enfin, le troisième enjeu est d’obtenir des données fiables.

Ces questions donneront lieu à un séminaire spécifique, organisé par l’ARCEP, en novembre prochain. Nous y associeront l’ensemble des acteurs qui le souhaiteront.

Conclusion

L’action des collectivités a vocation à se poursuivre et à s’adapter aux nouveaux enjeux de l’aménagement numérique du territoire.

L’initiative locale sera, j’en suis convaincu, un levier déterminant pour la couverture des zones blanches du haut débit dans notre pays.

En complément, les collectivités ont vocation à accompagner et à favoriser le déploiement du très haut débit résidentiel dans la phase de démarrage qui s’engage aujourd’hui.

Le Comité des réseaux d’initiative publique a déjà permis de progresser dans la prise en compte de l’aménagement numérique du territoire pour traiter ces questions. Je tiens à saluer à cet égard l’engagement de tout le Collège de l’ARCEP, en particulier de Gabrielle Gauthey dans la mise en place de cet outil novateur.

Je ne doute pas que le CRIP continuera à démontrer son utilité en permettant de nourrir le dialogue entre collectivités et opérateurs, comme il l’a fait depuis quatre ans.

Pour favoriser ce dialogue, nous allons d’ailleurs mettre en place dans les prochaines semaines un Intranet permettant de faciliter l’échange d’information entre ses membres. Une maquette en est consultable ici-même.

Je vous remercie de votre attention