Prise de parole - Speech

Intervention de M. Jean-Michel HUBERT Président de l'Autorité de régulation des télécommunications Sommet des Télécoms - 26 Mai 1998 -

Mesdames et Messieurs,

En m'exprimant devant vous ce matin, je n'ai plus tant à vous présenter l'institution que je préside mais à vous expliquer, de la façon la plus concrète possible, les implications de son action sur le développement du marché et de la concurrence dans le secteur des télécommunications. Quinze mois après notre installation, trois mois après l'ouverture complète du marché, je le ferai en insistant sur les principales décisions que nous avons été appelés à prendre pour mettre en place les conditions de ce développement.

La libéralisation des télécommunications dans notre pays se place dans le cadre européen. Il constitue pour chacun d'entre nous une référence dans la mise en œuvre effective du nouveau régime de concurrence, onze ans après le premier livre vert de la Commission. Nous pouvons aujourd'hui mesurer le chemin parcouru : les pays de l'Union ont ouvert leur marché à la concurrence et bénéficient d'un cadre communautaire harmonisé. C'est une garantie pour la cohérence des politiques nationales de libéralisation et pour la mise en place d'un véritable marché européen des télécommunications.

Depuis sa création, l'Autorité de régulation des télécommunications s'est attachée à accomplir ses missions dans un esprit de rigueur et de pragmatisme, de transparence et d'équité, et dans le strict respect des compétences que lui fixe la loi.

La politique publique des télécommunications trouve sa définition dans une décision de l'autorité politique ; la régulation est une des composantes de sa mise en œuvre. Le rôle du régulateur est d'appliquer la loi ; la détermination de la politique générale du pays est du ressort du Gouvernement et du Parlement. Il ne saurait à cet égard y avoir de contradiction entre une mission de service public confiée à l'opérateur historique et la concurrence introduite par la libéralisation.

Il appartient dès lors au régulateur de prendre toutes les dispositions qui tiennent compte de la réalité du marché, de l'évolution de la technologie et de l'action des opérateurs, afin de transformer les objectifs de la loi en une réalité quotidienne et durable pour notre économie et pour le consommateur.

C'est dans cet esprit que l'Autorité procède aussi bien à l'évaluation du coût du service universel, qu'à l'approbation des clauses techniques et tarifaires de l'interconnexion. La Cour d'appel de Paris vient de confirmer avec force le rôle du régulateur dans le règlement des litiges. Il est important que la Cour ait rappelé les motifs d'ordre public économique voulus par le législateur et l'exercice ainsi reconnu à l'Autorité des prérogatives de puissance publique,

  • L'installation de la concurrence c'est d'abord l'apparition de nouveaux acteurs, donc la délivrance d'autorisation dans les deux domaines qui requièrent encore des licences.

- établissement et exploitation d'un réseau ouvert au public ;

- fourniture du service téléphonique au public.

J'avais évoqué voici quelques semaines le plan de l'Autorité quant à l'instruction des licences. Ce programme a été tenu et à ce jour, hors licences alternatives et expérimentales seize autorisations ont été délivrées ; de plus, dix huit dossiers pour l'attribution de nouvelles licences ont été instruits. Enfin quinze demandes sont encore en cours d'examen, le flux de leur arrivée demeurant soutenu ; en pratique, les dossiers réellement constitués ne concernent qu'une dizaine d'opérateurs.

 

Je n'ignore pas l'impatience que peuvent manifester les opérateurs pour l'obtention de ces autorisations qui sont, je le rappelle d'une durée de quinze ans. L'un des motifs essentiels de l'analyse des dossiers, à savoir la capacité de financement du candidat, suppose une connaissance approfondie de la situation économique de l'opérateur, fondée sur des engagements précis.

La licence n'est pas un brevet de réussite ; sa préparation a pour premier objet de prévenir des difficultés ultérieures tant pour l'opérateur appelé à respecter son cahier des charges, que pour le consommateur. En ce sens, le délai d'instruction et de délivrance d'une licence, qui sera prochainement encadré par un décret, n'est pas antinomique avec l'objectif d'une concurrence effective et durable.

  • Des concurrents en place et une concurrence ouverte et réelle

Plusieurs décisions ont contribué à l'ouverture du marché de la longue distance : l'interconnexion, la définition de la zone locale de tri et la sélection du transporteur.

- pour ce qui concerne la détermination des techniques et tarifaires de l'interconnexion, l'Autorité :

. va mettre en place avec France Télécom les instruments d'analyse des coûts, référence 1996.

. aura un prochain échange avec les opérateurs sur les dispositions techniques qui mériteraient d'être actualisées.

. examinera les références internationales et les conditions d'entrée sur les marchés.

Certaines décisions de l'Autorité relatives à la sélection du transporteur font l'objet d'un examen au Conseil d'Etat.

Ce choix n'est pas récent. C'est le résultat d'un processus de plusieurs années, tirant le meilleur parti des possibilités offertes par le plan de numérotation à dix chiffres et tenant compte des directives européennes relatives à la présélection du transporteur.

Ce dispositif, dont le principe a été retenu en 1996, et que l'Autorité a donc été appelée à appliquer dès son installation, doit s'analyser comme un compromis visant, non pas à créer une discrimination, mais au contraire à réduire celle que d'autres formules pourraient faire naître entre France Télécom et ses principaux concurrents.

Je n'ai pas à commenter ici une procédure en cours devant le Conseil d'Etat. Le principe d'un contrôle par le juge est normal et la jurisprudence peut contribuer à éclairer l'interprétation d'un droit nouveau et complexe.

Je souhaite à cet égard que l'ensemble des acteurs, du plus expérimenté au plus récent, partage effectivement la conviction que l'introduction de la concurrence est une donnée irréversible et considère donc que le développement du marché doit faire l'objet d'une démarche partagée.

  • L'arrivée de nouveaux opérateurs sur la boucle locale est une des conditions du développement durable de la concurrence, car l'accès direct à l'abonné en est l'un des enjeux majeurs.

 

Deux approches ont été identifiées : les réseaux câblés et la boucle locale radio.

Les réseaux câblés : près de 7 millions de foyers sont connectés au câble, dont 4,2 au titre du plan câble, parmi lesquels 1,3 million à France Télécom, 1,6 à la Lyonnaise et 1,3 à NC Numéricable.

Par sa décision dite " Internet et le câble ", désormais confirmée clairement par la Cour d'Appel de Paris, l'Autorité a démontré son objectif de promouvoir une utilisation large et efficace de cette infrastructure pour le développement d'Internet. Par son analyse dans le cadre d'une autre demande de règlement de litige, dite " la téléphonie sur les réseaux du plan câble " - elle examine les conditions techniques et financières prises pour permettre l'ouverture de ces infrastructures aux services de télécommunications, telle que prévue par la loi.

L'Autorité a été saisie d'une deuxième décision d'arbitrage relative à l'accès à la téléphonie vocale sur les réseaux câblés. Nous rendrons notre décision avant la fin juin.

La boucle locale radio : L'Autorité vient d'ouvrir la voie pour des expériences d'une durée limitée à un an et sur des zones géographiques également limitées. Une première décision d'attribution de fréquences à été prise pour Sagem, pour une exploitation technique. D'autres dossiers sont en préparation pour des expérimentations commerciales. Au total 17 sociétés se sont déclarées intéressées par notre approche.

Quels que soient la progression et les résultats de ces deux approches, leur mise au point réglementaire, leur appréciation technologique et les difficultés parfois constatées dans leur mise en œuvre, mais également leur champ d'application sur le marché, qui restera partiel, montre que la réflexion ne saurait se limiter à ces deux thèmes.

  • Je suis naturellement attentif à la demande exprimée par certains opérateurs pour une approche plus large du dégroupage, qui serait une réponse alternative à la création de nouvelles boucles locales.

Cette question mérite assurément réflexion, dans le double souci de poursuivre la mise en place d'une concurrence effective, et de rechercher la meilleure synthèse entre le choix pour l'investissement, qui s'est exprimée dans les débats au Parlement, et le choix de la meilleure valorisation des infrastructures en place.

3- La concurrence ainsi mise en place ne se développera que dans un marché en croissance

  • L'analyse de la téléphonie mobile témoigne de l'impact d'une offre attractive.

La vraie concurrence qui s'est installée sur ce marché s'exprime par un service de très bonne qualité et par une évolution tarifaire favorable au consommateur.

Reprenant une initiative antérieure, l'Autorité a publié à la fin de l'année 1997 les résultats d'une enquête sur la qualité de service du radiotéléphone. Ces résultats se sont révélés particulièrement satisfaisants. Les niveaux de qualité de service des réseaux GSM de France Télécom et de la SFR étaient à cette date en progression par rapport à ceux de l'année précédente, qui étaient déjà très bons. Les performances du réseau de Bouygues Télécom leur étaient tout à fait comparables, alors que celui-ci a été ouvert plus récemment. Incontestablement, le jeu de la concurrence dans le domaine des mobiles incite les opérateurs à apporter sans cesse des amélioration au fonctionnement de leur réseau, pour le plus grand profit du consommateur. La qualité peut constituer une source importante de différenciation, sans doute aussi déterminante à terme que le prix du service fourni ou l'étendue de la couverture.

Selon le dernier Observatoire des mobiles que nous publions chaque mois, le taux de pénétration français est désormais voisin de 12%, et la croissance a atteint 4.1% sur le mois d'avril. Sur les quatre derniers mois, l'augmentation nette du parc a été de 1.133.000 abonnés. L'objectif des 10 millions d'abonnés à la fin de l'année demeure plausible ; il sera toutefois fonction de la période exceptionnelle de décembre.

A moyen terme, le marché du radiotéléphone va continuer à connaître une croissance particulièrement soutenue au cours des cinq prochaines années, c'est ce qui ressort des conclusions de l'étude que l'ART a confiée récemment à l'IDATE.

Au 31 décembre 2002, le nombre de français qui posséderont un mobile sera compris entre un tiers et la moitié de la population totale contre 10% aujourd'hui. Autrement dit, les ventes de mobiles vont être comprises entre 15 et 23 millions au cours des cinq prochaines années. Ces résultats ont été obtenus à partir de quatre scénarios.

1° - Une extrapolation linéaire qui s'appuie sur les résultats des six premiers mois de l'année 1997 (sans tenir compte du " pic " de décembre qui constitue sur le plan statistique un point aberrant) et qui permet d'estimer à 21.5 millions le nombre d'abonnés à la fin de la période.

2°- Une extrapolation empirique qui reproduit les tendances observées dans les pays en avance sur la France (en particulier les pays nordiques) lorsqu'ils ont franchi la barre des 10% de pénétration. Dans ce cas, la France devrait compter 29.6 millions d'abonnés dans cinq ans soit un taux de pénétration de 50% (à noter qu'actuellement la Finlande dépasse les 40%).

3°- Un scénario de substitution généralisée qui consiste à considérer qu'à terme les mobiles vont remplacer la téléphonie fixe. Cette prévision doit cependant prendre en compte un certain nombre d'hypothèses qui, soit favorisent soit limitent la substitution : coût trop élevé du mobile pour 20% des foyers téléphoniques et multi-équipement possible pour nombre de ménages par exemple. Avec ce scénario, on devrait atteindre le taux de pénétration de 47.6% soit 28.3 millions d'abonnés.

4°- Un scénario de complémentarité fixe-mobile qui conduit à une prévision plus nuancée que la précédente puisque le mobile est alors considéré comme un complément et non pas comme un substitut total. On estime que dans ces conditions le taux de pénétration serait de 34.4% et le nombre d'abonnés de 20.4 millions.

Deux raisons principales ont favorisé la croissance de ce marché et la diffusion des équipements :

- l'innovation technologique puisqu'à partir de 1992, la plupart des opérateurs historiques européens ont lancé des réseaux GSM. Or chaque nouvelle génération de services est en règle générale un facteur très dynamisant, il est d'ailleurs souvent couplé avec l'arrivée de nouveaux opérateurs et donc d'une augmentation de la concurrence.

- l'ouverture à la concurrence est aussi un facteur décisif du développement du marché. Cela a été le cas en France comme en Allemagne, au Royaume-Uni ou en Finlande.

  • La convergence fixe/mobile est un sujet qui dès à présent interpelle le régulateur dans la mesure où il sera de plus en plus difficile de distinguer clairement services " fixes " et services " mobiles " dans un marché totalement libéralisé, où se développent de nouvelles offres au bénéfice du consommateur.

Que l'on parle d'offres couplées fixes/mobiles, de substitution ou d'intégration au sein d'un même réseau, le régulateur devra, d'une part, faire face à des questions d'ordre concurrentiel et, d'autre part, veiller à la bonne utilisation des ressources rares.

Ces préoccupations pourraient être prises en compte par les pouvoirs publics lorsque les licences des opérateurs mobiles seront modifiées pour leur permettre d'accéder réciproquement aux bandes de fréquences GSM 900 et 1800.

Cette circonstance offre une première occasion de réfléchir sur les différences entre les possibilités ouvertes naguère par les licences des opérateurs mobiles et des conditions dans lesquelles les opérateurs exercent aujourd'hui les activités fixes. La chronologie explique ces différences, mais il est temps d'en réexaminer les conséquences. L'Autorité engage ce processus de travail.

  • Parmi les facteurs qui vont prolonger la dynamique actuelle du marché, il faut souligner la prochaine arrivée de la génération UMTS.

Avec ce projet, le marché des télécommunications doit répondre à un double défi : assurer, d'une part, la compatibilité des réseaux et des matériels dans le monde entier, puisque la vocation de l'UMTS est d'être global, et, d'autre part, s'orienter vers la fourniture de services nouveaux, puisque les mobiles de troisième génération auront la capacité de recevoir voix, images et données.

Dans ce contexte, les préoccupations des pouvoirs publics, et en particulier des régulateurs, portent à la fois sur la mise au point de normes efficaces et sur l'élaboration de règles permettant le développement harmonieux et concurrentiel du marché.

Sur le premier point, il n'est pas encore assuré que les systèmes seront totalement unifiés à l'échelle mondiale, le plus probable demeurant à ce jour le développement de dispositifs régionaux (Europe, Japon, Etats-Unis), répondant à des spécifications minimales, en cours d'élaboration au sein de l'UIT (projet connu sous le nom d'IMT-2000).

Ce qu'il importe de rappeler, c'est que l'Union européenne tient à conserver un rôle moteur, à l'image de ce qu'elle a fait avec la norme GSM. L'organe compétent de normalisation - l'ETSI - a déjà adopté le socle de définitions qui permettra, autour de la norme d'interface terrestre, le déploiement des nouveaux systèmes dans l'ensemble du continent. Il est attendu de cette décision qu'elle influence le comportement des autres acteurs du monde, dans le but de faciliter l'interopérabilité totale des systèmes UMTS.

Sur le deuxième point, c'est à dire l'introduction de nouveaux services et l'environnement réglementaire de l'activité des opérateurs, il fallait craindre une action en ordre dispersé des principaux pays européens concernés, et surtout un attentisme excessif des régulateurs et des acteurs, dans l'ignorance de ce que seront les nouveaux services offerts.

Or, une grande part de cette incertitude vient d'être levée en Europe par le récent accord du Conseil des ministres des télécommunications, le 19 mai, sur les principes devant guider l'introduction coordonnée de l'UMTS dans la Communauté.

Cet accord ouvre la voie, en effet, à un traitement coordonné du problème d'attribution des fréquences et clarifie les conditions d'octroi des licences aux opérateurs. En termes de calendrier, par ailleurs, le Conseil des ministres est convenu que, sauf difficulté technique exceptionnelle, les services UMTS pourront être introduits progressivement à partir de 2002, lorsque les fréquences seront disponibles ; dès 1999, toutefois, des licences pourront être délivrées, pour permettre aux opérateurs d'engager leur plan d'investissements sans attendre la disponibilité effective des fréquences.

Du point de vue du régulateur, ces avancés sont appréciables pour au moins trois raisons :

* elles démontrent la cohésion européenne sur un sujet qui ne peut être traité dans un cadre purement national ;

* elles contribuent à la lisibilité du cadre réglementaire, plusieurs années avant l'introduction effective des services ;

* elles laissent l'initiative au secteur privé, qui a eu la responsabilité principale de l'élaboration des normes, et qui, le moment venu, fera des offres de services nouveaux sans être contraint par des obstacles inutiles, étant entendu que les principes d'intérêt général qui gouvernent déjà le marché des télécommunications mobiles trouveront tout naturellement à s'appliquer.

Elles confirment l'importance de l'initiative pris à la CCR de constituer un groupe de travail sur l'UMTS, qui étudie plus particulièrement :

* les bandes de fréquences UMTS (notamment l'organisation des fréquences de la bande " cœur " de l'UMTS à 2 GHz identifiées pour la composante terrestre) ;

* la fourniture des services sur les réseaux UMTS (Types de services, modèle d'entreprise de l'UMTS, place des fournisseurs de service) ,

* l'articulation, en termes de licences, entre réseaux aux normes GSM 900, GSM 1800 et UMTS ;

D'autres points restent à approfondir :

* les expérimentations

* le calendrier et les modalités d'attribution des licences ;

* l'articulation avec la convergence fixe/mobile.

Le groupe soumettra à la CCR le 22 septembre 1998, un premier rapport traitant de ces questions.

  • Concurrence, marché, rien ne se fera sans, ou contre, le consommateur.

Après l'initiative du 15 décembre 1997, a eu lieu la première journée sur le thème " l'ART à l'écoute des consommateurs ", les contacts ont été poursuivis au cours des dernières semaines, pour mettre au point la contribution de l'Autorité à la clarté du débat en matière de tarif et de qualité de service.

En ce qui concerne l'information sur les tarifs, sa mise en œuvre interviendra sous trois formes :

* l'information de l'Autorité par les opérateurs sur leurs offres tarifaires est prévue par leur cahier des charges : elle permet au régulateur d'exercer son contrôle sur l'application des licences.

* l'information des consommateurs par les opérateurs sur leur offres tarifaires est, quant à elle, effectuée sous l'entière responsabilité des opérateurs. Elle est soumise aux règles du droit de la consommation et du droit commercial. Il est souhaitable que les associations de consommateurs soient destinatrices, à leur demande, de l'ensemble de cette information sous la forme qui leur conviendra le mieux. Le régulateur interviendra à la demande des associations de consommateurs si cette information est imparfaite ou illisible. Un appui technique pour une meilleure compréhension de ces documents leur sera fourni.

* enfin, l'information des acteurs du secteur des télécommunications sur les prix du marché sera assuré par l'Autorité grâce à la création d'un Observatoire du marché des télécommunications. Les opérateurs seront invité à fournir périodiquement à l'Autorité des données qui feront l'objet d'un exploitation statistique, afin d'apprécier les effets de la régulation et de l'ouverture du marché.

L'interconnexion transfrontière

En matière de services internationaux, l'Autorité a pris plusieurs initiatives visant à garantir le libre exercice de la concurrence et à renforcer le rôle de la France comme plate-forme d'acheminement de trafic international :

* clarification des conditions d'accès aux infrastructures internationales existantes dont bénéficient les nouveaux entrants ,

* ou encore indexation des tarifs d'interconnexion internationale départ de France Télécom sur les taxes de répartition.

Le thème de l'interconnexion transfrontière est également tout à fait essentiel à mes yeux. La prestation de terminaison de trafic sur le réseau d'un opérateur étranger peut en effet représenter plus de 80% du coût d'acheminement d'un appel international au départ de France. A ce titre, l'Autorité souhaite activement encourager l'évolution de ces prestations vers des niveaux reflétant les coûts réellement encourus par les opérateurs. C'est la condition nécessaire à toute poursuite de la dynamique de baisse des tarifs de détails proposés aux consommateurs français, mais c'est également la meilleure garantie contre d'éventuelles distorsions anti-concurrentielles.

Sur ce point, l'action de l'Autorité est double : elle est étroitement associée aux travaux menés au sein de l'UIT sur la réforme du système des taxes de répartition. Par ailleurs, elle se montre particulièrement active sur la scène européenne : l'entrée en vigueur du régime communautaire d'interconnexion établi par les directives d'harmonisation permet d'entrevoir l'émergence d'un véritable " marché domestique européen ". Faire de cet espace de communication une réalité, c'est renforcer les échanges entre citoyens et entreprises de la Communauté, faire en sorte que nous puissions mieux nous connaître et, finalement, contribuer au façonnement de l'identité européenne.

Guidé par cet objectif, l'Autorité a notamment entrepris de travailler étroitement avec ses homologues européens pour développer une compréhension commune des enjeux et favoriser la dynamique de transition vers les coûts. En France, cette dynamique existe : sur la période allant d'avril 1997 à février 1998, une baisse globale des quote-parts négociée avec les européens a permis d'engendrer une économie de l'ordre de 500 millions de FF. Mais des progrès importants restent à accomplir, d'une part pour faire en sorte que cette transition soit poussée à son terme, et d'autre part, pour s'assurer que les consommateurs français en soient les premiers bénéficiaires.

L'Autorité pourrait prochainement lancer un appel à commentaires centré sur le thème de l'interconnexion transfrontière. Il y serait notamment question des droits à l'interconnexion dont bénéficient les opérateurs établis au sein de l'Union européenne, mais également de la mise en œuvre des engagements pris par la France dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce.

  • Conclusion

La concurrence est au cœur de notre développement. La loi en a posé le principe et défini le cadre. Les opérateurs vont le faire vivre. Le régulateur doit préciser les conditions de sa mise en œuvre et les adapter progressivement à l'évolution du marché.

Je souhaite vous avoir convaincu qu'il ne doit pas y avoir de doute sur la volonté du régulateur de conduire ce programme et que les décisions du court ou du moyen terme sont tournées vers cet objectif assurément irréversible.