Prise de parole - Speech

Intervention de M. Jean-Michel HUBERT Président de l'Autorité de régulation des télécommunications Médiaville 97 - le Mans - 24 juin 1997

La loi de réglementation des télécommunications constitue le point de rencontre de plusieurs évolutions.

C'est d'abord l'aboutissement de la longue histoire du monopole inscrit dès 1837 dans le code des Postes et Télécommunications, quelque peu amendé par la loi du 29 décembre 1990 et dans la pratique assoupli par l'ouverture à la concurrence en 1987, de la téléphonie mobile, ou par la libéralisation en 1993, des services de transmission de données ouverts au public.

C'est aussi l'orientation du Conseil des Communautés européennes qui adopte en 1993 la résolution fixant au 1er janvier 1998 la libéralisation du service de téléphonie vocale ouvert au public et des infrastructures correspondantes.

De même que la plupart des Etats avaient antérieurement construit leur réseau de télécommunications dans un environnement monopolistique, de même la tendance à la libéralisation est mondiale. Les lois d'abolition des monopoles jusque et y compris la téléphonie locale voient donc le jour en 1996, non seulement dans de nombreux pays de la Communauté, mais également aux Etats-Unis.

Cette libéralisation est portée par de profondes mutations technologiques, le développement du numérique, les radiocommunications et les communications par satellite notamment, ainsi que par une révolution sociologique majeure, marquée par la place croissante des télécommunications dans la vie quotidienne (le mobile en témoigne), ou par l'avènement d'Internet et du multimédia.

La loi du 26 juillet 1996, expression française de ce processus mondial et des directives européennes a placé notre pays aux postes avancés pour tenir son rang dans la compétition internationale largement engagée.

Je souhaite ici, dans ce Département dont il est l'élu, saluer la lucidité et la détermination, de M.François Fillon qui a su faire partager sa conviction de la nécessité d'agir, et d'agir vite.

Cette volonté a permis que dès le 1er janvier 1997, soient effectivement en place les institutions appelées à conduire désormais l'évolution des télécommunications dans notre pays.

L'Autorité de régulation des télécommunications en fait partie.

Qu'il me soit ici permis de rappeler brièvement les 7 objectifs retenus par la loi:

- la fourniture et le financement du service public des télécommunications ;
- l'exercice au bénéfice des utilisateurs d'une concurrence effective et loyale ;
- le développement de l'emploi, de l'innovation et de la compétitivité dans le secteur des télécommunications ;
- la définition des conditions d'accès au réseau et d'interconnexion des réseaux ;
- le respect du secret des correspondances ;
- le respect des obligations de défense et de sécurité publique ;
- la prise en compte de l'intérêt des territoires et des utilisateurs dans l'accès aux services et aux équipements.

Si j'ai tenu à rappeler ces missions, confiées au Ministre chargé des télécommunications et à l'Autorité de régulation, dans le cadre de leurs attributions respectives, c'est d'abord pour souligner que le régulateur participe pleinement à la mise en oeuvre globale et cohérente de ce grand programme et fait également siens les enjeux qui s'attachent non seulement à la concurrence et à l'interconnexion, mais aussi au service universel, à l'emploi et à l'aménagement du territoire.

Le marché des télécommunications se caractérise par la rapidité de son ouverture à la concurrence :

- une concurrence qu'amplifient la multiplication des opérateurs, la diversification de l'offre et l'impact de projets industriels considérables, tels ceux relatifs aux réseaux satellitaires.

- mais une concurrence dont les acteurs ont compris qu'elle ne saurait être désordonnée, voire sauvage, et qu'elle passait par l'affichage de règles essentielles, en matière de normalisation et de tarification notamment.

Telle est donc aujourd'hui la situation qui préside à l'installation des régulateurs dans les pays industrialisés, et notamment de l'Autorité de régulation en France. Il nous appartient de rendre possible le jeu ouvert de la concurrence, un jeu dont les acteurs sont les premiers à réclamer les règles, afin, soulignent-ils, et à juste titre, de disposer de la visibilité nécessaire à la détermination de leur stratégie et au choix de leurs investissements.

Redoutable exigence pour le régulateur appelé à fixer une référence, le long d'une voie qui ne lui appartient pas, celle du progrès technologique, au milieu d'opérateurs et industriels, qui disposent de capacités de recherche et d'étude sans commune mesure, référence qui doit éclairer l'évolution du marché, et être équitable pour les intervenants.

Mais la concurrence ainsi ouverte ne saurait être une fin en soi, et reposer sur la seule application juridique des textes, d'ores et déjà nombreux et précis, qui en cadrent l'exercice. Cette concurrence doit s'inscrire dans une lecture économique de la régulation et de ses finalités :


- la satisfaction du consommateur ;
- la modernisation de l'économie du pays ;
- le dynamisme des télécommunications françaises sur la scène internationale, et je pense, naturellement, en premier lieu, à France Télécom.

Ces questions sont présentes dans l'action de l'Autorité de régulation et vous aurez compris qu'elles rejoignent assurément les missions énoncées par la loi : le service universel, l'aménagement du territoire, l'emploi et l'innovation.

Le dispositif retenu pour le service public par la loi française s'appuie sur les principes d'égalité, de continuité et d'adaptabilité.

Plus particulièrement, le service universel, défini comme la fourniture à tous d'un service téléphonique de qualité à un prix abordable incorpore les prestations suivantes :

- l'acheminement des communications téléphoniques entre les points d'abonnement ;
- l'acheminement gratuit des appels d'urgence ;
- la fourniture d'un service de renseignements ;
- la fourniture d'un annuaire d'abonnés sous forme imprimée et électronique ;
- la desserte du territoire national en cabines téléphoniques.

Il inclut également, reprenant ainsi l'acception la plus large des orientations communautaires, un service restreint comportant la possibilité pour les personnes privées d'emploi ou connaissant des difficultés financières liées au surendettement, de recevoir pendant une durée d'un an après la constatation d'un défaut de paiement, des appels ou d'accéder aux services d'urgence.

Le décret du 14 mai 1997 a précisé le schéma défini par le législateur. L'obligation de fournir le service universel qui pèsera principalement sur France Télécom, conduit à la reconnaissance de son coût, par rapport à une structure où l'obligation n'existerait pas, et les nouveaux entrants (opérateurs de réseaux ouverts au public ou fournisseurs de service téléphonique au public) contribuent à compenser financièrement ce coût.

Ce principe admis, l'évaluation de cette charge doit rechercher le plus large consensus.

L'Autorité a bien mesuré cette difficulté lors du premier avis qu'elle a produit, le 31 janvier 1997, sur le premier projet de décret définissant la méthode d'évaluation du coût du service universel. Elle s'est dès lors fixée deux objectifs principaux :

- établir un modèle d'évaluation du coût du service universel qui soit vérifiable, opposable et transparent, et qui serve de référence pour permettre l'évaluation définitive du coût du service universel de 1998. Cet objectif est de long terme puisque l'échéance est le milieu de l'année 1999 : l'Autorité engagera à cet effet un programme de travail associant les opérateurs et s'appuyant sur les expertises nécessaires ; nous serons en mesure de rendre public ce programme à l'automne ;

- préciser, pour le 1er septembre de cette année, le coût prévisionnel du service universel pour l'année 1998.

A cela s'ajoute une échéance encore plus serrée, puisque, demain, le Collège de l'Autorité va se réunir pour établir les montants retenus au titre d'une application transitoire pour 1997, montants qui seront communiqués au Ministre chargé des télécommunications qui, aux termes de la loi, est appelé à les constater.

Il est souhaitable d'appeler votre attention particulière sur une disposition spécifique de la loi, prévoyant l'exemption de l'une des composantes tarifaires du service universel, pour le compte des opérateurs de radiocommunications mobiles, déjà soumis par leurs cahiers des charges à des obligations de couverture nationale, lorsqu'ils s'engagent à contribuer, à compter du 1er janvier 2001, à la couverture, par au moins un service de radiotéléphonie mobile, des routes nationales et autres axes routiers principaux, et des zones faiblement peuplées du territoire non couvertes par ce service.

Les trois licences nationales de téléphonie mobile comportent des obligations de couverture du territoire, fixées, pour le réseau de France Télécom et celui de la SFR, à 85% de la population. La licence de Bouygues Télécom comporte un engagement similaire sur 86,6% de la population.

L'attente du public et la pression du marché sont telles que les deux opérateurs GSM ont largement dépassé leurs obligations (plus de 90% de la population). De même, Bouygues Télécom dont le cahier des charges prévoit un déploiement étalé jusqu'en 2005, a annoncé qu'il atteindra ses obligations de couverture dès 1999.

L'Autorité de régulation des télécommunications est chargée de recueillir et d'apprécier les engagements des opérateurs. Elle a entamé cette tâche et veillera à ce que l'exemption soit accordée au regard d'un gain reconnu pour la collectivité.

Si ces dispositions ne garantissent pas de couverture systématique de tous les points du territoire, à tout le moins les résultats déjà obtenus dans l'application des licences, les perspectives des communications personnelles par satellites qui devraient commencer leur activité commerciale en 1998/1999, mais plus encore l'incitation découlant de l'exemption du service universel constituent assurément des éléments favorables au développement de la téléphonie mobile, pour que sans figurer au sens propre dans le service universel, elle devienne cependant uniforme quant à la couverture du territoire.

Je rappelle à cette occasion que la définition du service universel appartient au législateur.

Les préoccupations relatives à l'environnement sont bien présentes dans la démarche de l'Autorité de régulation.

S'il ne lui appartient pas d'intervenir en amont des prescriptions contenues dans des cahiers des charges définis selon un cadre réglementaire précis, il lui est possible de sensibiliser les opérateurs détenant une licence pour que leurs aménagements soient respectueux de l'environnement. Elle ne saurait de même rester indifférente aux questions telles que l'utilisation partagée des pylônes existants où la remise en état d'un site après démontage d'installations abandonnées.

Ces questions ont déjà été débattues avec les opérateurs. Si la tendance est à la réduction de la taille des antennes et de la hauteur des pylônes, sans doute est-il nécessaire de rechercher la maîtrise de leur nombre, sans ajouter aux contraintes des opérateurs et dans le respect des règles techniques et économiques de la concurrence.

Le compte-rendu de l'étude qui vous a été présenté ce matin souligne à juste titre les préoccupations des municipalités dans le développement des réseaux.

Deux éléments majeurs participent à l'ouverture de la concurrence. C'est d'abord le dispositif complexe de l'interconnexion, dans le respect du caractère universel des télécommunications, c'est-à-dire la faculté de tout abonné de n'importe quel opérateur de communiquer avec tout autre abonné d'un autre opérateur, ou encore l'accès à la diversité des services et des tarifs, tout en gardant l'accès à l'ensemble du pays et du monde. L'interconnexion définie par la loi, précisée par le décret du 3 mars 1997 s'est concrétisée par l'approbation, par l'Autorité de régulation, du catalogue de France Télécom.

Cette décision majeure permet de fixer les règles techniques et tarifaires à partir desquelles les opérateurs entrants vont pouvoir acheminer leur trafic sur les réseaux existants, dès le 1er janvier prochain. Fruit, non pas d'un dosage ou d'un compromis, mais d'une méthode explicite d'analyse des coûts assumés par France Télécom, ce catalogue permettra l'ouverture effective à la concurrence, dans une approche dynamique au regard du marché européen. Son annonce rapide a sans nul doute apporté aux acteurs du marché la visibilité souhaitée et confirmé la volonté de la France de participer résolument à la compétition internationale.

Le développement de l'investissement dans les infrastructures de réseau est une autre orientation clairement soulignée par le législateur. Jusqu'à présent, trois types de supports permettent d'acheminer localement des services de télécommunications entre points fixes ou de communications audiovisuelles :

- le réseau de France Télécom ;
- les réseaux indépendants, autorisés pour un usage propre ;
- les réseaux câblés, sur lesquels la loi du 26 juillet 1996 ayant levé les restrictions à l'établissement de réseau et à la fourniture de services de télécommunication, de nouvelles infrastructures vont pouvoir être installées.
- la boucle locale est une composante stratégique d'un réseau de télécommunication. Partie terminale comprise entre le central de rattachement et l'abonné, elle permet le contrôle de l'accès à ce dernier et représente au demeurant une part importante du coût du réseau téléphonique général.

L'évolution technique récente permet aujourd'hui d'envisager les technologies radio comme des alternatives aux traditionnelles paires de fils de cuivre dans la boucle locale. De fait, la boucle locale radio offre des avantages : elle permet un déploiement rapide et adapté à la demande, pour des densités d'abonnés faibles et fortes, tout en offrant éventuellement des services de mobilité en plus des services fixes ; différentes technologies radio sont disponibles.

La boucle locale radio constitue un facteur clé du développement des télécommunications et un marché stratégique pour les opérateurs de réseau et les industriels. En effet, elle est un vecteur d'introduction de services innovants, notamment multimédia, de nature à favoriser le développement de la société de l'information. De plus, elle est un moyen de stimuler l'apparition de nouveaux acteurs d'envergure nationale dans les technologies de l'information. Enfin, elle contribuera à une diminution des coûts de prestations des services universels.

Sur la base d'une consultation récente auprès des acteurs du marché, l'autorité va dans les prochains jours présenter au Ministre des propositions en vue de l'attribution de licences dans de nouvelles bandes de fréquences et de la fourniture de services fixes à compter du 1er janvier prochain par les opérateurs mobiles GSM et DCS-1800.

Les réseaux indépendants sont désormais autorisés par l'ART, sur la base du décret du 27 décembre 1996, qui précise en particulier les conditions de connexion à un réseau ouvert au public, les prescriptions relatives à la sécurité publique et à la défense et les modalités d'implantation des réseaux que doivent respecter les exploitants en matière d'environnement, d'aménagement du territoire et d'urbanisme édictées par les autorités compétentes.

S'agissant des collectivités locales, elles représentent une part significative des titulaires d'autorisation de réseaux indépendants :

- réseaux filaires ;
- liaisons fixes point à point de type faisceaux hertziens ;
- réseaux radio mobiles professionnels pour des flottes d'utilisateurs.

L'utilisation de réseau indépendant filaire ou de faisceau hertzien constitue une opportunité qu'il convient de bien peser, au regard de la souplesse d'utilisation et d'un bilan économique comparatif avec l'appel à un réseau général.

Depuis le début de l'année, seules les liaisons filaires de plus de mille mètres sont soumises à autorisation ; au-dessous de cette limite, fixée par arrêté, l'implantation est libre dès lors qu'il s'agit bien d'infrastructures pour des besoins propres. Depuis 1990, 78 autorisations de réseaux filaires ont été délivrées à des collectivités locales, soit plus de 20% du total.

Les faisceaux hertziens indépendants, sont ouverts depuis près de deux ans ; plusieurs industriels ont développé des produits qui permettent, suivant la bande de fréquences utilisées, des liaisons de 5 à 60 km. 18 titulaires d'autorisation de faisceaux hertziens indépendants délivrées sont des collectivités locales.

S'agissant des réseaux radio mobiles professionnels, environ 4000 des 48 000 réseaux autorisés pour des flottes de terminaux mobiles représentent un parc de près de 45000 terminaux utilisés par les services des collectivités locales. En outre, de nombreux autres réseaux visent le service aux administrés, tels que les transports en commun.

Les collectivités locales apparaissent ainsi comme des utilisateurs importants qui, pourraient, parmi les premiers, bénéficier de l'arrivée de la technologie numérique dans les réseaux de radiocommunications professionnelles.

Enfin, les réseaux câblés de télédistribution constituent aujourd'hui une voie d'entrée dans le secteur des télécommunications, en particulier sur les marchés liés à l'exploitation de la boucle locale dont la maîtrise est souvent qualifiée de stratégique par les opérateurs.

La loi du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications ouvre en effet de nouvelles perspectives d'exploitation aux réseaux câblés en levant intégralement les restrictions liées à la fourniture de services de télécommunications. (L'essentiel de ces dispositions sont l'objet de l'article L.34-4 de cette loi qui précise dans quelles conditions ces services peuvent être offerts).

Les services de télécommunications autres que le service téléphonique sont soumis à une simple déclaration auprès de l'Autorité de régulation des télécommunications, dont les éléments figurent dans le décret du 12 mars 1997. Les cablo-opérateurs auront veillé au préalable à informer la commune s'ils envisagent de fournir ces services. L'offre du service téléphonique reste quant à elle soumise à l'obtention d'une autorisation individuelle. Cette autorisation est délivrée après avis de la commune.

Un cablo-opérateur lui souhaite fournir un accès à Internet, via son réseau devra donc à la fois informer la commune et faire une déclaration préalable au lancement de son service à l'Autorité qui s'assurera que le service offert n'est pas le service téléphonique au public et que les installations utilisées sont bien celles du réseau câblé.

L'article L. 34-4 précise enfin les conditions d'utilisation des réseaux du plan câble par les cablo-opérateurs et donnent à ces derniers la possibilité, en cas de litige, de saisir l'Autorité pour arbitrage. C'est sur cette base que les sociétés Paris TV Câble et Compagnie Générale de Vidéocommunications ont saisi l'Autorité en vue de trouver une solution au différend qui les oppose à France Télécom dans le cadre de l'offre de services d'accès à Internet à partir de réseaux du plan câble.

Je ne saurais enfin omettre les dispositions au titre desquelles un contrat de concessions de travaux et de service public, organise la construction, la maintenance et la gestion d'une infrastructure de fibres optiques non activées, fibres nues ou passives. Les opérateurs qui souhaitent s'implanter sur le site concerné ont alors la possibilité de louer l'usage de ces fibres et d'y joindre les équipements nécessaires à leur activité.

La société qui commercialise et gère ces fibres n'est pas un opérateur de télécommunications au sens du Code et n'a pas à recevoir d'autorisation de réseau ouvert au public ; ce montage est susceptible de rationaliser l'accès au domaine public, dont les collectivités locales sont aménageurs, et les travaux de génie civil dont les coûts sont ainsi répartis.

La présence de telles infrastructures de télécommunications passives ne remet pas en cause les droits que la loi de réglementation a reconnu aux exploitants de réseaux ouverts au public :

- droit de passage sur le domaine public routier ;
- traitement non discriminatoire par rapport aux autres réseaux ouverts au public, dans le cas du domaine public non routier.

L'ART veille à cet accès non discriminatoire au domaine public, par des dispositions particulières introduites dans les licences des opérateurs, lorsque ceux-ci sont directement ou indirectement gestionnaires du domaine public ou fournisseurs de service de connectivité optique ; en particulier, dans le cas où le gestionnaire de l'infrastructure passive dispose d'un droit exclusif sur le domaine public non routier et développe une activité d'opérateur, le régulateur demande une séparation juridique des activités.

Ce dispositif répond donc au double souci d'une part de donner aux collectivités et à leurs aménageurs la possibilité de rationaliser la gestion physique et d'animer l'activité économique des sites, et d'autre part de permettre aux opérateurs de déployer leurs services, conformément aux règles de la concurrence, en respectant les missions publiques et opérationnelles de chacun, en reconnaissant donc les besoins des uns et l'offre des autres, sans oublier la place du contribuable et celle du consommateur.

J'ai conscience, en analysant devant vous la loi de réglementation, de la complexité des dispositions qui intègrent tout à la foi, le droit des télécommunications, le droit de la concurrence, les règles européennes, sans oublier la protection des personnes, des communications....

Et je tiens à redire que l'Autorité de réglementation n'oublie jamais, dans leur mise en oeuvre, la perspective industrielle c'est-à-dire notre économie, et notre société, l'aménagement du territoire et le consommateur, qui doivent être les bénéficiaires ultimes non pas d'une contrainte, mais d'une liberté pour agir;

Alors que dire d'Internet, dont le processus de développement est à l'opposé de cette sophistication, en échappant pour l'essentiel à tout processus de régulation.

Internet utilise des réseaux de télécommunications, réseau téléphonique commuté, liaisons spécialisées, RNIS et va utiliser de plus en plus le câble et le satellite.

De nombreux thèmes de discussions sont d'actualité:

- le commerce électronique, ses perspectives mais ses enjeux sur notre économie de vente. Comment protéger la vie privée? Doit-on crypter l'information ? Comment gére les adresses ? Qui peut protéger les marques ?
- Les réseaux d'entreprises de type Intranet semblent promis à un développement rapide ? Ne doivent-ils pas être soumis au mêmes règles que les groupes fermés d'utilisateurs ?
- Le service téléphonique sur Internet et en premier lieu l'acheminement du trafic longue distance et international. Il constitue le maillon susceptible de relier le monde régulé et le monde dérégulé. Quelles peuvent être les conséquences de son développement sur l'économie même du système des télécommunications ? Quelle est l'analyse économique que l'on peut faire aujourd'hui du système Internet ? C'est l'une des questions majeures dont l'ART a entrepris l'examen.

Dernière question : l'Internet sera-t-il une composante majeure du système éducatif ? Les propositions récemment soumises par plusieurs parlementaires sont la reconnaissance de la place des technologies de l'information, dans le contenu de la formation, mais dans les méthodes pédagogiques également. En ce sens, cette activité mondiale qu' est aujourd'hui Internet, ne saurait demeurer à la porte des écoles et les recommandations établies en ce sens sont indiscutablement positives et utiles.

Quel doit être la nature de ce service, qui ne figure pas aujourd'hui dans la loi de réglementation, même si le RNIS est inscrit dans la liste des services obligatoires au titre du service public ? C'est une question qui relève de l'Autorité législative, et elle n'entrave en rien la capacité d'initiative des opérateurs et des utilisateurs. Les approches d'autres pays, Allemagne, Angleterre, Etats-Unis, en cours de définition, peuvent être des exemples intéressants.

Depuis bientôt six mois, l'Autorité de régulation assume les responsabilités qu'il lui ont été confiées par la loi.

L'intense activité de son Collège et de ses services s'est concrétisée par plus de 180 décisions qui marquent progressivement l'image future des télécommunications qu'il lui appartient de façonner, en concertation permanente avec les acteurs du secteur.

Les opérateurs ont naturellement une place essentielle dans ce dialogue.

Je souhaite que la rencontre d'aujourd'hui l'étende à ceux qui, dans la conduite et l'animation de la vie locale, occupent une place essentielle dans la trame sociale et économique de notre pays, dont le réseau de télécommunications constitue non seulement l'image, mais aussi l'architecture.