Mesdames et Messieurs,
Vous m’avez invité, dans le cadre de ce forum consacré à la Téléphonie sur Internet, à exposer la position de l’Autorité sur cette question. Ma présentation visera un objectif à la fois plus modeste et plus large, en tentant d’éclairer les objectifs et l’action de l’Autorité en matière d’Internet, à la lumière de ses missions fondamentales.
En effet nous ne mesurons pas encore précisément l’ampleur des bouleversements induits par le développement d’Internet et des technologies IP dans sa compréhension la plus large : nous ne mesurons pas davantage l’ensemble de ses implications, qu’elles soient technologiques, juridiques, économiques ou sociales. Il est donc bien difficile, voire dangereux, à ce stade de prétendre détenir une quelconque vérité, dans un domaine aussi mouvant. En même temps, chacun ressent les perspectives fondamentales qu’ouvre ce nouveau moyen de communication, même si elles s’expriment à travers des visions différentes ou incertaines. De ce double constat, je tire un double enseignement :
- la nécessité de mener un travail de réflexion de fond sur les enjeux et de contribuer à créer davantage de visibilité et de sécurité juridique pour les acteurs
- la nécessité assurément de favoriser le développement et la diversification de l’accès à Internet
Pour ce qui touche à l’action de l’Autorité, ce processus est engagé depuis presque 2 ans au travers de divers dossiers ; il s’inscrit dans les missions fondamentales que le législateur nous a confiées .
La loi de réglementation des télécommunications du 29 juillet 1996 assigne trois objectifs fondamentaux à la régulation :
- elle doit favoriser " l’exercice au bénéfice des utilisateurs d’une concurrence effective et loyale ". La concurrence n’est pas une fin en soi ; elle a pour objectif de fournir aux consommateurs des services innovants et de qualité aux meilleurs prix.
- elle doit veiller " au développement de l’emploi, de l’innovation et de la compétitivité dans le secteur des télécommunications ". La concurrence ne vaut que si elle est un facteur de développement durable du marché.
- elle doit prendre en compte " l’intérêt des territoires et des utilisateurs dans l’accès aux services et aux équipements ". La concurrence doit contribuer à la modernisation de notre économie.
Ces missions, qui revêtent parfois des aspects apparemment contraires, l’Autorité les vit avec l’Internet, car le développement d’Internet est, de plus en plus, intimement lié à celui des télécommunications. De fait, nous sommes confrontés presque quotidiennement aux questions nouvelles qu’il pose. Qu’il s’agisse de l’instruction des autorisations de réseaux de télécommunications, de demandes de règlement des litiges, de l’homologation des tarifs de France Télécom, de l’interconnexion ou de la numérotation, il ne se passe pas de semaine sans que nous ayons à traiter un dossier relatif à Internet.
I Réflexion et prospective
Au delà de ce travail quotidien, l’Autorité s’est engagé dans un large processus de réflexion et de concertation.
Le Gouvernement a lancé voici un an et demi un programme d’action pour faciliter l’entrée de la France dans la société de l’information.
Nous participons à ce processus à travers une réflexion d’ensemble concernant l’impact d’Internet sur notre économie. Sous la présidence de Dominique Roux, membre du collège de l’Autorité, nous avons mis en place un groupe de travail qui rassemble des représentants du secteur.
Certaines évaluations conduisent à estimer que le nombre d’utilisateurs d’Internet a été multiplié par deux en 1998 pour atteindre 3,5 ou 4 millions. Quant au nombre d’abonnés, il a également doublé pour atteindre plus de 1,2 millions. Ces chiffres placent la France en troisième position en Europe, derrière l’Allemagne et le Royaume Uni, pour le nombre d’utilisateurs. Compte tenu de ce dynamisme, tout porte à croire que 1999 devrait être l’année du décollage d’Internet en France. Les acteurs sont à cet égard d’accord pour affirmer que ce service représente aujourd’hui une part non négligeable des communications locales - 50% du trafic local dans peu d’années. Chacun saisit l’importance de la mesure de ces évolutions.
Et pourtant, nous ne disposons pas à ce jour de données économiques suffisamment précises sur ce marché. C’est pourquoi nous allons mettre en place un outil statistique fiable pour apprécier les évolutions du marché des télécommunications, qui intègre, sous une forme élargie et enrichie, l’ observatoire des accès à Internet sur les réseaux câblés, que nous avons mis en place il y a quelques mois.
Enfin, nous avons souhaité, via l’appel public à commentaires sur la téléphonie sur IP, lancer le débat sur la régulation de la convergence voix-données, concrétisée par la déclinaison des technologies IP dans les réseaux de télécommunications. Ce sujet figurera sans aucun date au cœur des discussions à venir lors du processus de révision du cadre réglementaire communautaire.
Ceci me permet de rappeler que l’implication des acteurs du secteur est pour l’Autorité un élément essentiel de sa méthode de travail, qui s’avère encore plus nécessaire sur les sujets prospectifs. Pour que la régulation soit effective, les acteurs économiques doivent être constamment consultés. On entend souvent parler, à ce sujet, de " co-régulation " - au sens, régulation associant étroitement les acteurs public ou privés. Comment pourrait-il en être autrement, comment pourrait-on s’abstenir de consulter les acteurs directement affectés par les décisions du régulateur ! Je préfère personnellement parler de " régulation concertée ", qui suppose que non seulement, le régulateur associe les acteurs au processus de décision, mais est également capable de trancher et d’arbitrer entre des positions naturellement divergentes.
Je souhaite que l’ appel à commentaires sur la téléphonie sur IP soit le début d’un processus de concertation fructueux. Nous avons reçu 29 réponses émanant d’industriels (7), d’opérateurs (10), d’associations représentatives du secteur (5) et de sources diverses (7). Il a été largement diffusé et a été téléchargé à partir de notre site Web 1294 fois au 8/05/99. Puis-je exprimer le regret de ne pas compter votre association au nombre des contributeurs ?
La synthèse de cet appel à commentaires, également attendue par nos partenaires européens qui m’ont exprimé leur intérêt pour notre initiative, sera rendue publique avant l’été. Sans anticiper sur cette échéance, je vous mentionne deux éléments de réflexion ressortant de contributions souvent très riches et qui mettent en exergue deux tendances de fond du secteur :
- le débit tend à se substituer à la distance comme vecteur du développement des réseaux
- la régulation doit être technologiquement neutre et ne pas fausser le développement du marché en intervenant trop tôt ou trop tard.
En effet, le débat juridique autour de la définition du service téléphonique et de la capacité de la téléphonie sur IP à entrer dans cette définition ne doit pas conduire à sous estimer les véritables enjeux de la téléphonie sur IP, d'autant qu'on peut prévoir qu'avec les progrès techniques, la téléphonie sur IP correspondra à cette définition, même si ce n'est pas aujourd'hui le cas.
Deux questions fondamentales se posent, dont la réponse dépend évidemment de la réalité des marchés à venir :
- dans quelle mesure et dans quels termes économiques la téléphonie sur IP, utilisant les protocoles IP en tant que simple système de multiplexage permettant un gain de bande passante, est-elle susceptible de concurrencer le service téléphonique traditionnel ?
Pour y répondre, je ferai deux remarques :
En premier lieu, la téléphonie sur l'Internet public, telle que nous la connaissons aujourd'hui ne correspond pas à une offre susceptible de concurrencer directement le service téléphonique à grande échelle, essentiellement parce qu'en raison même de son caractère spontané et non organisé, elle ne peut encore fournir un niveau de qualité comparable, même si elle présente l'avantage de réduire les coûts d'utilisation. Il est donc vraisemblable que ce type d'offre restera limité, a fortiori si elle exige des équipements particuliers (Micro-ordinateur, boîtier etc.) et s’apparente, comme le call-back il y a quelques années, à l’exploitation d’une niche de marché.
En revanche, les opérateurs présents sur le marché du téléphone trouvent aujourd'hui un intérêt à l'utilisation des technologies IP : c'est une technologie, qui permet par ailleurs de coupler le téléphone avec des services à valeur ajoutée, de type multimédia. Il faut donc envisager que ces opérateurs équipent leurs propres réseaux de la technologie IP pour fournir du téléphone à des prix attractifs parmi d'autres services. Une telle évolution serait en tout cas cohérente avec les tendances actuelles.
Mais cette hypothèse n'est pas automatiquement synonyme d'un accès généralisé au téléphone à très bas prix ; l'appropriation des technologies IP par les opérateurs représente en effet un coût non négligeable qui s'inscrit dans une équation économique "technologie / prix / service" bien connue des opérateurs de réseaux de télécommunications.
Elle pose également, selon les différentes architectures de service utilisées (PC to PC, Phone to Phone, PC to Phone) et le degré d’intégration des opérateurs de réseaux et des fournisseurs de téléphonie Internet au public (ITSP), des questions d’applicabilité du cadre réglementaire existant et des possibilités de contournement, dont l’importance ne doit cependant pas être exagérée à ce stade.
- Dans quelle mesure et à quelle échéance, le développement des technologies IP dans les réseaux sera-t-il motivé essentiellement par des considérations plus stratégiques d’intégration de services et d’infrastructures, où la téléphonie ne joue qu’un rôle marginal ?
Nous sommes là au cœur de la problématique de la convergence, qui pose, à terme, la question d’une régulation uniforme des réseaux indépendamment des services offerts et des technologies utilisées. Je pense, que le cœur de la régulation actuelle, c.a.d. les questions d’accès à l’abonné, d’interconnexion, de régulation des opérateurs puissants et d’accès aux ressources rares sera encore pertinent, qu’ils se décline à travers des sujets bien connus en matière de télécommunications comme l’interconnexion ou sous des formes nouvelles essentielles, qui restent à préciser, comme la régulation des systèmes d’accès conditionnels à l’abonné.
II Favoriser le développement et la diversification de l’accès à Internet
Je souhaiterais aborder un deuxième volet de notre action, portant sur le développement et la diversification de l’accès à Internet.
Cette question rejoint celle de l’introduction de la concurrence dans le secteur des télécommunications. En effet, l’accès à Internet passe aujourd’hui, dans la plupart des cas, par une seule voie : le réseau local de France Télécom. Or, il n’existe pas aujourd’hui de concurrence effective sur ce segment du marché.
On doit dès lors se poser deux questions quant à cette situation de fait :
• D’une part, à côté du réseau téléphonique commuté, quel est le meilleur moyen d’accès à Internet ? Certains canaux et je pense naturellement au câble présentent des avantages, notamment parce qu’ils offrent des débits plus importants que le réseau téléphonique, qui n’a pas été conçu à l’origine pour transporter des données. Des techniques comme le RNIS ou l’ADSL peuvent également apporter des réponses aux besoins des Internautes en termes de débits.
• D’autre part, l’introduction de la concurrence n’est elle pas le meilleur moyen de parvenir à une baisse durable des tarifs d’accès, dont certains considèrent aujourd’hui qu’ils sont trop élevés pour favoriser le développement d’Internet ?
Ces deux questions trouvent donc une réponse commune : pour favoriser le développement d’Internet en France, il faut permettre la diversification des canaux et des réseaux qui permettent d’y accéder.
C’est le sens de notre action dans deux domaines bien distincts : l’ensemble des activités que nous conduisons pour permettre l’introduction de la concurrence sur la boucle locale et les avis que nous rendons sur les propositions tarifaires de France Télécom :
La concurrence sur la boucle locale : nous nous attachons à établir des conditions favorables à l’entrée de nouveaux opérateurs sur le segment de la boucle locale. C’est ce passage à la concurrence qui permettra de faire évoluer significativement les offres et les tarifs. Comme le montre l’expérience des mobiles, c’est bien la concurrence qui permet une baisse structurelle des prix. Je rappellerai brièvement les trois axes de notre action dans ce domaine :
• Les réseaux câblés constituent un exemple d’infrastructure adaptée à la fourniture d’Internet : ils offrent en effet des débits importants et leur fonctionnement facilite une tarification forfaitaire. J’ajoute que la qualité des réseaux câblés en France constitue un atout important pour développer l’accès à Internet. Les décisions de règlement des différends que nous avons prises ont permis l’ouverture effective de ce service, notamment à Paris. Le rythme de son développement a connu une amorce rapide et je ne doute pas que cette voie d’accès à Internet soit appelée à se développer dans les mois qui viennent.
• La boucle locale radio : certains enseignement peuvent déjà être tirés des expérimentations en cours : il apparaît notamment que cette technologie permettra de fournir des débits importants. Elle pourrait donc représenter une solution intéressante pour la fourniture d’Internet.
• J’évoquerai enfin le dégroupage de la boucle locale, question sur laquelle nous avons engagé un travail de réflexion et de concertation. Sans préjuger de la nature des solutions qui seront retenues à l’issue de la consultation publique en cours, je souligne que nous nous sommes attachés à en définir les enjeux, non seulement au regard de la fourniture du service téléphonique sur la boucle locale, mais en tenant compte des possibilités qu’offrirait le dégroupage pour le développement des technologies de l’information. Cette question m’apparaît essentielle et je suis conscient de la nécessité d’y apporter rapidement une réponse.
J’ajoute que le développement de la concurrence sur la boucle locale devra s’accompagner d’une consolidation de la concurrence existante sur le marché des fournisseurs d’accès à Internet. Il y a en effet deux éléments dans le prix de l’accès à Internet pour les utilisateurs :
• le prix payé sous forme d’abonnement au fournisseur d’accès : il comprend le coût du transport des données entre le fournisseur d’accès et la ligne d’abonné et le coût de l’accès à Internet proprement dit.
• le prix des communications locales pour acheminer les informations jusqu’à l’abonné.
Or les fournisseurs d’accès jouent un rôle moteur dans le développement d’Internet en France. Les prix qu’ils pratiquent sont considérés comme figurant parmi les plus bas d’Europe. C’est un facteur de croissance pour Internet mais c’est aussi une source de fragilité pour ces fournisseurs. Il appartient donc au régulateur de veiller à ce qu’ils puissent bénéficier, dans des conditions équitables et non discriminatoires, d’un accès aux réseaux des opérateurs, et naturellement à celui de France Télécom.
Les offres récentes d’ " Internet gratuit ", ou plus exactement d’Internet sans abonnement illustrent bien la vivacité de ce secteur. Il appartient à l’Autorité de se prononcer sur la viabilité économique globale des différents schémas d’accès à Internet sans pour autant se prononcer sur la pertinence individuelle de chaque projet. Je considère néanmoins comme essentiel que l’action du régulateur, et en particulier la régulation de l’interconnexion, permette aux différents acteurs de proposer des offres diversifiées au consommateur.
La question de la liberté d’accès aux réseaux est donc, dans la perspective de la concurrence, une question essentielle ; celui qui, demain, contrôlerait l’accès aux réseaux de télécommunications pourrait par là même contrôler l’accès à l’information et contraindre fortement les capacités d’innovations des autres acteurs ; Pour favoriser la concurrence et éviter que le développement d’Internet ne conduise à la création de nouveaux monopoles, il faut définir et appliquer les règles garantissant d’une part aux fournisseurs de services un accès aux ressources de réseaux de télécommunications, et d’autre part aux utilisateurs eux-mêmes l’universalité de l’accès aux services.
Les avis tarifaires : nous avons, depuis deux ans, rendu de nombreux avis sur des offres de tarifs d’accès à Internet proposés par France Télécom. Le plus commenté d’entre eux a été le dossier " Internet et les écoles ", mais il existe aujourd’hui d’autres formules permettant aux internautes de bénéficier de réductions tarifaires, certaines étant plutôt destinés aux entreprises, d’autres, comme le forfait local, aux particuliers.
J’insisterai simplement sur un point qui me paraît essentiel : lorsque nous avons abordé ces dossiers, nous avons systématiquement fondé notre analyse sur la nécessité de concilier l’attractivité des tarifs pour le consommateur et le respect des règles de la concurrence.
C’est dans ce cadre que nous avons réunis les acteurs d’Internet pour étudier les moyens d’améliorer les conditions tarifaires de l’accès à Internet, sans attendre l’existence d’une concurrence effective sur la boucle locale.
Nous avons déjà pu établir, avec l’accord de l’ensemble de participants (les opérateurs, les fournisseurs d’accès, les pouvoirs publics et les associations d’utilisateurs) un certains nombre de principes :
En premier lieu, nous avons choisi d’exclure la formule du forfait illimité. Chacun comprend en effet qu’il existe une réalité économique dont il faut tenir compte pour définir des solutions durables.
Des solutions possibles ont été évoquées :
• L’établissement de forfaits limités avec modulations horaires, compatibles avec les règles de la concurrence
• la possibilité de différents schémas de fixation du prix des communications d’accès et de facturation, à l’image de ce que nous connaissons pour les services spéciaux vocaux - par exemple une facturation unique par un seul prestataire a été proposée. Ces schémas ont le mérite d’ouvrir le jeu à des offres innovantes, qui pourront satisfaire les différents catégories d’internautes, dont les besoins sont très diversifiés.
• La question de l’interconnexion spécifique pour les nouveaux opérateurs a également été soulevée. Il s’agit d’une solution que nous avions recommandé dans le dossier " Internet et les écoles. Elle n’a pas jusqu’à présent été retenue par France Télécom. Mais nous devons en garder le principe à l’esprit dans l’élaboration des solutions les plus adaptées.
On comprend bien, et en particulier pour les offres d ‘ " Internet gratuit ", que la question des différents modes d’accès et en particulier de la chaîne des reversements est au cœur de l’équation économique.
L’Autorité considère comme essentiel que des offres diversifiées puissent voir rapidement le jour, dans des conditions équilibrées pour les différents acteurs.
Cette démarche va se concrétiser à court terme par un appel à commentaires sur les conditions d’accès commuté à Internet, afin de permettre dans des conditions viables économiquement, des offres diversifiées d’accès .
III Conclusion :
Vous le voyez, Internet représente, pour le régulateur des télécommunications, un vaste programme de réflexion et de travail.
Nous prenons une part active dans le programme gouvernemental destiné à permettre l’entrée de notre pays dans le société de l’information.
Pour ce faire, nous recherchons les solutions les plus simples, dans le respect des principes que la loi nous appelle à mettre en œuvre. Notre principal souci est de lever les difficultés éventuelles et de résorber les points de blocages.
Nous n’avons donc pas pour objectif de contraindre ou de réglementer, mais de favoriser le dynamisme par une approche pragmatique. L’action du régulateur trouve ainsi pleinement sa place dans ce programme puisque je rappelle que la mise en place d’une concurrence loyale, effective et durable doit d’abord répondre aux finalités établies par la loi : la satisfaction du consommateur et le développement de l’économie.
Je vous remercie de votre attention.