Prise de parole - Speech

Intervention de Jean-Michel HUBERT, Président de l'Autorité de régulation des télécommunications, aux Journées internationales de l’Idate / 18 - 19 novembre 1999

Mesdames et Messieurs,

C'est toujours un réel plaisir de participer aux conférences organisées par l'IDATE. Pour ma part, c'est la troisième fois que j'interviens ici et je dois dire qu'à chacune de ces occasions, j'ai apprécié la qualité des interventions et des débats.

En 1991, lorsque ont été délivrées les premières licences GSM, la situation pouvait s'apprécier ainsi : un produit bien défini ; il s’agissait d’introduire la mobilité dans le téléphone ; mais le succès, à l'époque, était loin d'être assuré.

Aujourd’hui, alors que nous nous apprêtons à introduire la troisième génération de mobiles, le contexte est bien différent : le marché des mobiles est l'un des plus dynamiques du secteur ; il bénéficie d'un environnement international porteur et d'une convergence avec un autre marché plus que prometteur : celui d'Internet. Ce n'est donc pas tant sur les perspectives à terme de croissance du marché que portent à présent les incertitudes, mais davantage sur la définition des services qui vont être offerts.

C'est cette situation, où nous devons définir les conditions pour que des innovations technologiques majeures deviennent une réalité économique, que je souhaite analyser avec vous.

Les mobiles

Je voudrais d'abord faire le point sur le contexte dans lequel s'inscrivent les évolutions auxquelles je viens de faire allusion : la croissance des mobiles en France et en Europe.

La croissance des mobiles en France et en Europe.

Le marché des mobiles connaît en France une croissance toujours aussi remarquable, puisque son rythme s'accélère. Avec 17,1 millions d’abonnés, le taux d'équipement des mobiles a atteint fin octobre, le chiffre de 28,5%. Si on met à part la performance réalisée en décembre 1998, avec 1,3 millions d'abonnés supplémentaires, octobre 1999 constitue, dans l'histoire des mobiles en France, un record de croissance mensuelle, avec une progression de plus de 880 000 clients. Sur les dix premiers mois de l'année, le marché a gagné près de 6 millions d'abonnés, soit une progression mensuelle moyenne proche de 600 000 clients ; au cours de la même période, cette progression avait été de 3,6 millions en 1998. C'est donc bien une accélération de la croissance.

Les performances des trois opérateurs en octobre : Dans ce résultat mensuel, France Télécom s'inscrit pour 44,1% pour un parc total de 8,4 millions de clients et une part de marché cumulée de 49%, SFR s'inscrit pour 34,1% pour un parc total de 6,2 millions de clients et une part de marché cumulée de 36,1% ; Bouygues Télécom s'inscrit pour 21,8% pour un parc total de 2,6 millions de clients et une part de marché cumulée de 14,9%.

Tels sont les chiffres issus de l'observatoire des mobiles de l'Autorité, qui vont être très prochainement suivis par la publication des premiers résultats de l'observatoire des marchés, que nous avons mis en place en 1999 sur l'ensemble du marché des services de télécommunications.

Pour en revenir aux mobiles, la progression du nombre de clients s'accompagne d'une croissance du trafic : en 1998, celui-ci a progressé de près de 120%, soit plus que la seule croissance du parc. Sur cette même année, le marché des mobiles, qui représente 9,4% du trafic global, explique 53% de la croissance globale en volume des services de télécommunications. Cette tendance se poursuit en 1999. Au premier semestre, on peut estimer le trafic mobile sortant à environ 9 milliards de minutes, alors que sur l'ensemble de l'année 1998, il a représenté environ 10 milliards de minutes.

Je rappelle que nous avons publié début 1998 une étude réalisée par l'Idate qui prévoyait, à la fin de l’année 2002, un taux de pénétration compris entre 34 et 50% selon les hypothèses. Si l’on replace l'évolution actuelle du marché français dans le cadre cette étude, c'est toujours l'hypothèse haute qui semble la plus probable.

La France se situe désormais dans le mouvement des pays européens. A titre de comparaison, le taux d’équipement était, au 1er octobre, de 23,7% en Allemagne et de 33,5% au Royaume-Uni. De janvier à septembre 1999, le marché allemand a gagné 6,6 points de pénétration, le marché anglais 11,2 et le marché français 7,8. Si la croissance des mobiles demeure remarquable en France, il n'est jamais inutile de la situer dans le contexte de la croissance européenne.

Cette référence reflète une marge de croissance importante dans notre pays au regard des pays européens les plus équipés : 59,4% en Norvège et 63,2% en Finlande au 1er octobre. Tout indique que le marché des mobiles représente un potentiel de prospérité pour plusieurs années encore.

Le cadre de la croissance des mobiles :

Ce dynamisme remarquable ne saurait exclure des actions de régulation parfois nécessaires pour consolider l'équilibre du marché. C’est dans cet esprit que l'Autorité a arrêté la liste des opérateurs puissants pour l’année 2000 : conformément à la loi et aux dispositions communautaires, France Télécom Mobiles et SFR ont été reconnus puissants sur le marché des mobiles, ce qui était déjà le cas en 1999, ainsi que sur le marché national de l’interconnexion, ce qui constitue une nouveauté. Ils doivent ainsi faire droit aux demandes raisonnables d'accès à leur réseau et orienter leurs tarifs d’interconnexion vers les coûts.

J'appelle votre attention sur les précisions apportées par l'Autorité dans sa décision quant au principe d’orientation vers les coûts :

- Les dispositions à prendre pour le mettre en œuvre devront tenir compte des particularités actuelles de ce marché, en pleine effervescence, et notamment des déséquilibres existants, afin d'assurer leur résorption de manière progressive ;

- Il devra être tenu compte de la situation de tous les opérateurs mobiles, qu’ils soient ou non puissants sur le marché, pour ne pas imposer des contraintes excessives ou prématurées à l'opérateur le plus récent sur ce marché ;

Cela signifie que l'Autorité s'attache à consolider l'exercice de la concurrence entre les trois opérateurs, c'est-à-dire à la rendre durable, en tenant compte tout à la fois de l'intérêt des consommateurs et des investissements réalisés.

Après les discussions dont j'avais pris l'initiative et qui se sont conclues en juillet dernier par un accord sur une baisse de 20% des tarifs des appels entrants avant l'automne, un certain nombre de questions demeurent, et notamment :

- l'application de la sélection du transporteur vers les mobiles ;

- l'alignement, sur le régime de droit commun, du régime de fixation des tarifs de détails applicable aux opérateurs mobiles ;

Si j'évoque ces points, c'est pour souligner que la résolution de ces questions suppose également que les opérateurs s'attachent à inscrire dans leur stratégie la nécessité d'un certain rééquilibrage économique de leurs activités. Les prix des appels sortants, déterminés librement par les opérateurs mobiles, figurent en France parmi les plus bas d'Europe. De même, la France se situe en tête, me semble-t-il, pour le coût d'acquisition d'un nouvel abonné consenti par les opérateurs, et en tout premier lieu , par l'importance de la subvention accordée sur les terminaux. A ce sujet, qu'il me soit permis, bien que sortant du champ de la régulation, d'attirer de nouveau l'attention des opérateurs sur ces distorsions qu'il sera de plus en plus difficile de compenser, soit par le prix des appels entrants, qui a commencé à baisser, soit par des clauses contractuelles parfois contestées.

La place du GPRS.

Il existe aujourd'hui de nouvelles offres pour l'accès à Internet par les mobiles. Du point de vue des services, je pense notamment au protocole WAP, qui permet l'adaptation des services Internet à l’environnement mobile, ou au système SIM Tool Kit, qui permet d'adapter l'utilisation de la carte SIM, notamment pour des applications de commerce électronique.

Le développement de ces services et fonctionnalités suppose que les réseaux mobiles soient à même d'améliorer leurs performances, notamment en termes de débits. La troisième génération constitue une réponse à cette exigence, mais la progressivité vraisemblable de sa disponibilité effective laisse une place à la technologie GPRS.

Dans leur réponse à la consultation publique sur l'introduction de l'UMTS, la plupart des acteurs ont souligné qu'ils percevaient le passage à la troisième génération comme une évolution plutôt que comme une rupture par rapport au GSM. Les opérateurs GSM considèrent ainsi le GPRS comme un facteur de la transition vers l'UMTS. Ils mettent en place des expérimentations et les premiers services devraient voir le jour au cours de l’année 2000. Deux logiques sont donc présentes : celle des opérateurs en place, qui voient dans le GPRS un banc d’essai pour la troisième génération ; celle de nouveaux entrants, qui aborderont de plain-pied et plus rapidement la troisième génération, dans le cadre d'une stratégie de conquête de nouveaux marchés.

Constituant une première offre d’accès à Internet par les mobiles rapidement disponible, pour un investissement limité, dans le cadre des licences actuelles, le GPRS devrait permettre de mieux apprécier la nature de la demande pour les nouveaux services, même s'il n'offre pas des débits comparables à ceux qui seront atteint avec la nouvelle génération.

Ces observations s'inscrivent pleinement dans le passage à la troisième génération, dont l'importance et les enjeux sont perçus par tous ; mais nous allons vivre une inévitable période de transition, qui devrait, souhaitons le, éclairer utilement certaines des questions soulevées par l'arrivée de l'UMTS, et notamment la définition des plans d'affaires. Car il est vrai que si les équipementiers ont été à la pointe du mouvement dans la promotion de l'UMTS, ce sont bien les opérateurs qui, demain, vont prendre le risque de l'investissement dans les réseaux.

La troisième génération de mobiles

Les principaux résultats de la consultation publique. L'Autorité a rendu publique, le 11 octobre, la synthèse de la consultation publique engagée sur l'introduction de la troisième génération en France ; nous avons reçu 33 réponses émanant essentiellement d'opérateurs et d'industriels. Trois principaux enseignements peuvent être tirés :

- les contributeurs sont dans l'ensemble optimistes sur les chances de succès de l'UMTS ;

- des incertitudes demeurent quant aux conditions de l'émergence de cette troisième génération, en termes de services, de normes et d’équation économique ;

- enfin, ils expriment des attentes contrastées à l'égard de la réglementation. Certains souhaitent une réglementation favorisant et protégeant l’investissement ; d'autres insistent sur la nécessaire neutralité du cadre juridique à l'égard des différents acteurs. Or, on perçoit bien, dans les réflexions en cours, la mise en place possible d'une nouvelle chaîne de la valeur, associée à une évolution du rôle des opérateurs et à l'apparition de nouveaux types d'acteurs.

A partir de ces contributions, je voudrais évoquer avec vous quelques points qui me semblent fondamentaux dans le processus en cours. L'établissement des réseaux de troisième génération constitue une étape décisive pour l'avenir des télécommunications en France et en Europe ; les enjeux de cette évolution pourraient dépasser le marché des communications mobiles ; les conditions dans lesquelles elle sera introduite auront des conséquences sur la structuration du marché européen des télécommunications. Il suffit, pour s’en convaincre, de jeter un regard sur l'actualité.

Le calendrier. La procédure qui va s'engager s'inscrit dans un calendrier européen ; celui-ci a fixé au 1er janvier 2000 la date de publication de la procédure d'attribution des licences, afin de permettre aux opérateurs retenus d'ouvrir leurs services dès janvier 2002. L'Autorité a le souci de respecter ce calendrier et s’attache en tout état de cause à conduire son action en cohérence avec le rythme effectif de progression de nos partenaires européens. La réunion de la Commission consultative des radiocommunications, la semaine prochaine, marquera une nouvelle étape dans l'élaboration, en étroite concertation avec les acteurs, de nos propositions.

La procédure d’attribution des licences prévoit en effet la publication par le secrétaire d'Etat à l'industrie, sur proposition de l'Autorité, des conditions d'attribution des licences de la troisième génération. Parmi les principaux points qui font actuellement l’objet de débats figure la procédure retenue pour départager les candidats : enchères ou soumission comparative ? Monsieur Christian Pierret, Secrétaire d'Etat à l'industrie, a évoqué cette question ; plusieurs acteurs ont pris position sur ce sujet. Le choix de la procédure peut être un élément déterminant pour la structuration de ce marché. C'est pourquoi il est essentiel de bien mesurer les avantages et les inconvénients des différentes options envisagées.

Les arguments traditionnels en faveur des enchères peuvent se résumer en deux points : d'une part c'est une procédure réputée transparente, supposée susceptible d'éviter la multiplication des procédures de recours ; d'autre part elle devrait permettre une meilleure valorisation du spectre radioélectrique. En retour, on peut dire que le système des enchères n'est pleinement transparent que s'il n'est pas couplé avec une part de soumission comparative. Or une procédure d'enchères pures semble compromettre la possibilité d'imposer aux opérateurs des obligations spécifiques, notamment en matière de couverture du territoire. Chacun est conscient de la sensibilité de cette question - on s'en rend compte aujourd'hui - pour les réseaux GSM, même si les opérateurs ont plus que rempli leurs obligations en la matière, parfois même avec de l'avance. En tout état de cause, les contributeurs ont fortement souligné certains risques inhérents aux enchères : le risque de surenchère qui peut conduire à la marginalisation des opérateurs mobiles de deuxième génération ; et le risque dit de "malédiction du vainqueur", le candidat retenu pouvant se trouver dans l'impossibilité de faire face à ses engagements.

De son côté, la soumission comparative permet de sélectionner les candidats sur un ensemble de critères techniques et économiques, au moins aussi pertinents que la seule capacité financière ; elle est mieux adaptée à la définition d'obligations susceptibles d’être posées par les pouvoirs publics ; elle offre ainsi aux candidats une plus grande visibilité sur le coût et les conditions de mise en œuvre de la licence. La procédure de soumission comparative peut, par ailleurs, être un instrument efficace de gestion et de valorisation du spectre. Cette solution n’est sans doute pas celle de la facilité pour la conduite et le dépouillement d’un appel à candidatures. Il est donc essentiel, si elle est retenue, d'établir des critères clairs et objectifs.

En complément, je voudrais souligner deux points :

- La question de la norme UMTS, définie à l'échelon européen et inscrite dans le cadre de l'IMT 2000 au niveau international. Il existe des débats sur ce sujet entre l'Europe et les Etats-Unis. L'Autorité s'attachera à définir une position cohérente avec les recommandations européennes.

- Les obligations susceptibles d'être inscrites dans les licences. L'Autorité souhaite adopter une démarche pragmatique permettant notamment de tenir compte de la progressivité du développement des réseaux.

Les réponses à la consultation de l'Autorité et les échanges au sein de la Commission consultative des radiocommunications ont montré que la plupart des acteurs, opérateurs, industriels ou professionnels, sont favorable à la soumission comparative. L'Autorité ne peut ignorer cette réalité, dans sa recherche pour la solution la mieux adaptée à la situation française.

J'ai bien noté l'intérêt qu'ont exprimé les trois opérateurs mobiles pour les systèmes de troisième génération. Il est important qu'ils s'inscrivent dans la perspective de la procédure d'appel d'offre qui, une fois mise en place, devra nécessairement s'appliquer de façon identique à l'ensemble des candidats, qui se trouveront donc sur la même ligne de départ.

D'autres questions relatives aux conditions d'établissement des licences se posent également :

Faut-il imposer l'itinérance nationale entre réseaux UMTS et GSM par des dispositions réglementaires ? La question est ici celle des conditions de concurrence entre les opérateurs de troisième génération qui disposeraient déjà d'un réseau GSM et les autres. Je reconnais l'utilité de telles dispositions ; les modalités restent à fixer, notamment en ce qui concerne des conditions de calendrier et de durée, qui laisseraient place, sur le fond, à des négociations commerciales.

J'ai déjà évoqué la question des services qui seront fournis sur les réseaux de troisième génération, en soulignant les incertitudes qui subsistent. A défaut d'en déterminer les contours avec précision, je précise que les obligations de couverture du territoire prévues dans les licences pourraient être établies par catégories de débits plutôt que par catégories de services.

Pour conclure sur ce point, je voudrais souligner la dimension européenne de ce dossier. Au delà du choix des normes, qui fait partie des enjeux européens, c'est la formation d’un marché européen pour les mobiles de 3ème génération qui est ici en question. Quelque 50 licences vont sans doute être attribuées en quelques mois par les 15 Etats de l'Union. Les négociations en cours mettent en lumière les ambitions européennes de certains acteurs, qui dès lors seront probablement candidats dans plusieurs pays, avivant assurément la concurrence pour les licences. C'est un élément majeur pour la structuration d'une industrie européenne, mais ceci est à l'évidence un autre débat. Pour sa part, l'Autorité demeurera fidèle aux missions qui lui ont été confiées, à savoir le développement du marché, par la concurrence et au bénéfice du consommateur.

Les communications par satellites

Je ne saurais analyser le marché des radiocommunications sans évoquer la situation et les perspectives des communications par satellites.

Je voudrais d’abord rappeler l'existence d'une composante satellitaire dans la troisième génération de mobile, appelée à se développer à moyen terme.

S'agissant des constellations de satellites, chacun a conscience des enjeux de ce secteur et des difficultés des systèmes de deuxième génération. Au delà de cette situation, l'arrivée des systèmes à large bande projette une nouvelle dimension. A cet égard, le dossier du consortium Skybridge sera examiné par l’Autorité avant la fin de l'année.

La boucle locale radio

Lorsque l'on évoque un monde sans fil, on pense naturellement aux mobiles et à leur avenir, mais on doit également l'appliquer, par exemple, à la problématique de la boucle locale radio. Dans ce domaine, nous sommes également en train de franchir une étape importante puisque nous avons défini les conditions d'octroi des licences.

La boucle locale radio : enjeux et solutions. Des expérimentations en cours, on peut tirer plusieurs enseignements : en termes de marché, la boucle locale radio permettra essentiellement de répondre aux besoins des PME en hauts débits, dans les zones urbaines ou dans les zones d’activité, ainsi qu’aux besoins de certains résidentiels. Elle s’intègre pleinement dans une stratégie de réseau général et présente les avantages de la rapidité de déploiement et de la progressivité des investissements. Elle pourrait ainsi permettre à un nombre d’opérateurs, assurément plus important, d’être présents sur le marché de la boucle locale.

Schéma et calendrier d’attribution des licences. L'Autorité a proposé au ministre, voici quelques semaines, les conditions d'attribution des futures licences de boucle locale radio : le schéma prévoit trois appels à candidatures : deux opérateurs nationaux dans les bandes 3,5 et 26 GHz, deux opérateurs par région métropolitaine dans la bande 26 GHz et deux opérateurs dans chaque département d’outre-mer dans les bandes 3,5 et 26 GHz. En un point donné du territoire métropolitain, quatre opérateurs pourront être présents.

Au total, il sera possible d’attribuer jusqu’à 54 licences. Les bandes de fréquences choisies correspondent aux bandes harmonisées en Europe. Les expérimentations ont permis d’identifier dans ce cadre la bande des 26 GHz comme la plus adaptée dans la bande haute. Les attributions de fréquences en 26 GHz permettront aux opérateurs d’établir tout à la fois des liaisons point à point et des liaisons point à multipoints. Chaque opérateur bénéficiera de 112 MHz dans la bande des 26 GHz, les deux opérateurs nationaux bénéficieront en outre de 15 MHz dans la bande des 3,5 GHz.

Le choix de ce schéma s'explique par un double souci :

- permettre la présence d’un nombre suffisant d’acteurs en un point du territoire ;

- attribuer à chaque opérateur une quantité suffisante de spectre tout en assurant une utilisation optimale des fréquences disponibles.

Ainsi, le couplage des bandes 3,5 et 26 GHz pour des licences nationales permet d’optimiser le calendrier de déploiement sur le territoire, compte tenu de la libération progressive des fréquences par TDF en 3,5 GHz ; il permet également de favoriser l’émergence d’acteurs présents à la fois dans des zones denses et moins denses ; il permet enfin d’éviter des contraintes de coordination géographique entre opérateurs dans la bande des 3,5 GHz.

Parmi les critères d'attribution des licences, la contribution au développement de la concurrence a un poids décisif puisqu’elle compte pour 25% de la note totale. D'autres critères, comme la rapidité du déploiement sur le territoire, la cohérence du projet et la contribution au développement de la société de l’information revêtent une importance particulière.

Je précise qu'il n'aurait pas été logique, à mon sens, d'exclure France Télécom du processus d'expérimentations, qui n'a pas été conçu pour sélectionner les futurs candidats à l'obtention d'une licence, mais pour aider les opérateurs à préparer l'arrivée de cette technologie. Au demeurant, la boucle locale radio devra contribuer largement à l'établissement de la concurrence sur la boucle locale.

La proposition de l'Autorité devrait être publiée très prochainement par le ministre. Les licences pourraient ainsi être délivrées à l’été 2000.

La France participe ainsi au mouvement engagé par de nombreux pays européens : Allemagne, Espagne, Irlande, Royaume-Uni, avec une spécificité : le schéma d'attribution français est clairement orienté vers la fourniture de services à haut débit, qui constitue le marché porteur pour ce type de réseaux. Cette orientation n'a pas été partout prise aussi nettement.

Conclusion : le réexamen des directives communautaires

Pour conclure, je dirai que le thème que nous évoquons aujourd'hui, est pour une large part placé sous le signe de l'Europe. Nous touchons du doigt les enjeux concrets de la formation d'un véritable marché européen.

L'Union européenne vient d'engager un réexamen du cadre communautaire qui régit le secteur des télécommunications.

Les enjeux économiques liés au développement de la société de l'information sont en effet considérables. La Commission européenne estime qu'en dépendent près de 15% de la croissance du produit intérieur brut et près du quart des créations d'emplois. Dans le même temps, les grandes manœuvres auxquelles se livre sous nos yeux l'industrie des télécommunications résultent non seulement des progrès technologiques et de la croissance des marchés, mais dépendent aussi des conditions de la libéralisation. En ce sens, le cadre de la régulation, défini à Bruxelles et mis en oeuvre à Paris, influe directement sur la satisfaction présente et future des consommateurs et sur la place des entreprises françaises et européennes face à leurs concurrents.

Les orientations récemment rendues publiques par la Commission européenne pour ce réexamen paraissent, pour l'essentiel, satisfaisantes : neutralité des règles applicables par rapport à la technologie ou aux réseaux utilisés, simplification et allègement de la réglementation, au fur et à mesure que se développe la concurrence, respect effectif du principe de subsidiarité; enfin, renforcement de la coordination, engagée dès 1997 à l'initiative de l'Autorité, de l'action des régulateurs nationaux.

Sans doute un lourd travail reste-t-il à accomplir avant l'adoption des nouvelles directives puis leur transposition dans le droit français. Des questions, qui ne sont pas de détail, demeurent posées notamment pour le régime des licences, les obligations des opérateurs puissants sur un marché, les conditions d'interconnexion et d'accès aux réseaux, la concurrence sur la boucle locale. L'Autorité, aux côtés du Gouvernement français et dans le respect de ses compétences, contribuera à ce débat majeur pour l'avenir de notre économie et le bien être de nos concitoyens

Je vous remercie de votre attention.