Prise de parole - Speech

Intervention de Jean-Michel HUBERT, Président de l'Autorité de régulation des télécommunications, à Multimédiaville 98 / 30 septembre 1998

Mesdames et Messieurs,

Ici, à Multimédiaville, l'objet premier de mon propos est de m'adresser aux collectivités locales, à leurs élus et à tous leurs représentants. Permettez-moi, préalablement de vous donner quelques éléments d'information l'action engagée par l'ART. Depuis sa création l'Autorité, à travers 1 300 décisions, dont plus de 800 en 1998, s'est attachée à instaurer les conditions de l'exercice de la concurrence, en premier lieu sur le marché des communications longue distance. Ces conditions sont aujourd'hui réunies. C'est un constat que l'on peut faire en France. C'est également celui des observateurs étrangers.

L'Autorité applique, pour ce faire, une régulation du secteur qui peut prendre une forme technique ou juridique, mais demeure fondamentalement une régulation économique, qui exprime et encadre les droits et obligations des nouveaux opérateurs et qui exerce les contrôles adaptés sur l'opérateur historique France Télécom quant aux conditions techniques et tarifaires de l'interconnexion ou du service universel.

De nouveaux opérateurs sont arrivés sur le marché : nous avons instruit 52 demandes de licences de réseau ouvert au public ou de fourniture du service téléphonique. 44 d'entre elles ont été délivrées par le secrétaire d'Etat à l'industrie.

L'arrivée sur le marché de ces entreprises devrait avoir des effets bénéfiques sur la croissance de l'économie et sur l'emploi puisque les opérateurs dont l'autorisation a été délivrée ou instruite annoncent, sur 5 ans :

  • 29 milliards de francs d'investissements
  • 44 milliards de chiffre d'affaires annuel au bout de cinq ans
  • 12 800 créations d'emplois

 

La France occupe aujourd'hui une position favorable dans le développement mondial des télécommunications. Alors qu'un accord historique signé dans le cadre de l'OMC est entrée en vigueur début 1998 et que la libéralisation tend à se généraliser, il est essentiel, pour notre économie et pour l'emploi, de renforcer encore cet atout. L'Autorité participe à cette dynamique.

Un grand mouvement, une profonde mutation marquent le secteur des télécommunications dans notre pays. Il peut y avoir ça ou là forces ou faiblesses, échecs ou réussites. Mais je tiens à souligner la qualité du modèle français, c'est-à-dire la qualité de tous ceux qui, opérateurs et industriels, le façonnent quotidiennement. Et il n'est pas contraire à la neutralité du régulateur de dire que l'ouverture à la concurrence s'est faite à partir d'un réseau dont la densité, la modernisation situaient la France parmi les meilleures au monde.

L'Autorité de régulation s'est, dans ce contexte, attachée à demeurer à la disposition et à l'écoute des collectivités territoriales, qui ont une attente légitime quant aux effets de la libéralisation des télécommunications. Elle a en particulier veillé à les éclairer et à les conseiller sur l'interprétation et l'application du cadre juridique de leur action dans ce domaine.

Après 20 mois de travail dans cette relation étroite, je souhaite vous faire part de l'état de notre réflexion sur ce sujet. Oui, cette réflexion a progressé et s'est précisée au fil des dossiers que nous avons eu à étudier. Mais elle a toujours eu pour objectif de permettre aux collectivités de mener à bien, dans le respect de la loi, les projets qui répondent à leurs aspirations.

I. Développement local et développement de la concurrence participent d'une démarche commune

Aujourd'hui, les collectivités locales sont de plus en plus nombreuses à vouloir prendre des initiatives en matière d'infrastructures et de services de télécommunications, pour être parties prenantes du développement de ce secteur. Elles ont compris que les nouvelles technologies de l'information et de la communication sont un puissant outil d'aménagement du territoire et de développement économique ; elles manifestent donc l'intention de s'en saisir

Cette volonté de participer au développement des télécommunications est compréhensible. Les collectivités locales ont en effet une responsabilité en matière d'aménagement et de développement. En s'attachant à promouvoir l'équipement de leur territoire, elles contribuent à la qualité et à l'équilibre de l'aménagement de notre pays. Or les réseaux et services de télécommunications sont aujourd'hui un élément majeur de ce développement.

C'est vrai au niveau des Etats qui, notamment au sein de l'Union européenne, ont tous engagé une action vigoureuse pour dynamiser les marchés naissants.

C'est vrai au niveau des grandes agglomérations qui accueillent des places financières ou de forts potentiels d'activité.

Ce doit être aussi le cas pour les différentes composantes de notre territoire qui, au delà d'un service universel de grande qualité, entendent s'inscrire dans la croissance du secteur.

C'est à ce titre que les collectivités locales peuvent être appelées à jouer un rôle dans la promotion des nouvelles technologies de l'information et de la communication. Le programme d'action du Gouvernement pour préparer la France à l'avènement de la société de l'information met d'ailleurs l'accent sur le rôle de l'Etat et des collectivités publiques dans ce domaine. Il est clair que la modernisation au plan local passe par le développement des nouveaux services en réseaux ou " en ligne ", qui faciliteront la vie de nos concitoyens. Elle passe également par la possibilité de contribuer, pour les citoyens, qui sont vos administrés mais qui deviennent par ailleurs des consommateurs, à promouvoir la diversité de l'offre et la baisse des tarifs, en bref par le développement d'une concurrence effective sur l'ensemble du territoire.

Je voudrais ainsi vous montrer, en prenant quelques exemples significatifs, qu'à partir de responsabilités différentes, l'action de l'Autorité et celle des collectivités locales peuvent se rejoindre. L'équilibre dans le développement de la concurrence auquel veille le régulateur participe à l'équilibre de l'aménagement du territoire et réciproquement. C'est bien pour cette raison que l'aménagement du territoire fait partie des objectifs que la loi de réglementation des télécommunications assigne au ministre chargé des télécommunications et à l'Autorité.

Quels sont donc l'action et les priorités de l'Autorité, les témoignages de nos interventions en faveurs du développement local ?

Nous avons pu constater, lors de l'instruction des autorisations délivrées aux opérateurs, que la logique commerciale les conduit naturellement à installer leurs infrastructures sur les zones les plus denses et les plus développées, c'est-à-dire les plus rentables. C'est pourquoi nous avons à notre disposition des instruments pour conduire les opérateurs à tenir compte des exigences d'aménagement du territoire : ainsi, les sept opérateurs qui se sont vu attribuer un numéro de sélection du transporteur à un chiffre ont une obligation d'implantation nationale. Si on met à part le cas de France Télécom, déjà détenteur d'un réseau national, les six autres doivent en effet construire plusieurs points de présence dans toutes les régions de France, dans un délai déterminé. De même , les opérateurs mobiles sont-ils exemptés d'une partie de leur contribution au service universel en échange d'engagements de couverture du territoire. Mais il n'en demeure pas moins que l'initiative des opérateurs peut parfois se révéler insuffisante compte tenu des choix de priorités qu'ils opèrent dans leurs investissements, dont l'importance est cependant très grande.

L'un des enjeux fondamentaux de l'ouverture des télécommunications à la concurrence, en termes d'aménagement du territoire, est celui du développement de la boucle locale. L'existence d'une concurrence effective sur la boucle locale peut en effet contribuer au développement local et permettre, le cas échéant, de corriger certaines disparités.

Aussi me permettrez-vous d'insister sur l'action que nous menons sur ce thème à travers trois approches distinctes et complémentaires.

La première, celle qui intéresse au premier chef les collectivités locales parce qu'elles y sont directement impliquées, est celle des réseaux câblés. Avec près de 2,5 millions d'abonnés et près de 7 millions de foyers accessibles dans toute la France, le câble constitue une solution alternative pour le développement des services de télécommunications sur la boucle locale. Je voudrais cependant souligner deux difficultés, l'une historique, l'autre juridique, qui constituent aujourd'hui des freins à la concurrence sur le câble, donc au développement des services.

La première difficulté est liée à la situation héritée du plan câble que vous connaissez tous. Nous avons rendu depuis un an cinq décisions de règlement des différends qui mettent en lumière la situation excessivement imbriquée dans laquelle se trouvent les acteurs du plan câble. L'examen approfondi de ces dossiers me conduit à insister sur la nécessité de mettre fin à cette dualité entre la propriété et l'exploitation commerciale des réseaux. Pour sa part, l'Autorité a déjà incité à plusieurs reprises les acteurs à engager des discussions permettant de trouver une solution compatible avec les règles de la concurrence. Le bien-fondé de cette analyse me semble aujourd'hui établi et partagé. Et je souhaite qu'une solution soit négociée dans les meilleurs délais entre les partenaires concernés.

La seconde difficulté tient au cadre juridique ambigu qui s'applique aux réseaux câblés. La coexistence de deux régimes juridiques distincts - le droit de la communication audiovisuelle et celui des télécommunications - contribue à obscurcir la situation, notamment pour les collectivités locales, qui se sont vu reconnaître une compétence directe pour autoriser et exploiter des réseaux câblés de télévision mais ne peuvent exploiter des réseaux ou fournir des services de télécommunications que sous certaines conditions très restrictives. Cette situation a pour conséquence de faire coexister deux procédures distinctes pour établir et exploiter un réseau câblé selon que l'on s'inscrit dans le droit de la communication audiovisuelle ou dans le droit des télécommunications. Je crois qu'il faudrait dès à présent, et c'est l'un des apports du débat actuel sur la " convergence ", étudier une simplification du droit applicable aux réseaux câblés.

Sur cette question de la convergence, l'Autorité a apporté sa contribution à la consultation publique conduite au début de l'année par la commission européenne. Elle a, comme le Gouvernement français, marqué sa préférence pour une évolution progressive ; elle a aussi souligné l'importance de la distinction entre réseaux et contenus. Mais c'est un sujet sur lequel il appartient naturellement au Parlement et au Gouvernement de définir la mission des instances de régulation.

Je dirai également un mot de la boucle locale radio. Nous avons engagé au printemps une phase d'expérimentations qui devrait nous permettre de mieux appréhender l'intérêt de cette technologie. Cette phase se poursuit actuellement. A ce jour, quatre expérimentations ont été autorisées et six autres sont en cours d'instruction. Avec les projets de demandes supplémentaires, on peut envisager une quinzaine d'expérimentations.

S'il est encore trop tôt pour tirer tous les enseignements de ce processus, il est déjà possible de confirmer l'utilité de ces expérimentations, puisqu'elles nous ont permis de mieux comprendre les potentialités de la boucle locale radio en termes de services et de marchés.

Troisième piste de réflexion : le dégroupage de la boucle locale, c'est-à-dire, pour simplifier, la possibilité, pour les nouveaux opérateurs, d'accéder directement aux fils de cuivre de France Télécom, moyennant le versement d'une rémunération, pour acheminer les communications jusqu'aux abonnés. Nous avons, dès l'été, lancé une concertation sur ce thème, afin d'en définir les contours juridiques, techniques et économiques. Ces échanges vont s'intensifier dans les semaines qui viennent ; ils permettront, je le pense, de préciser les enjeux de cette approche, pour les opérateurs et pour les consommateurs, en termes de faisabilité et de rythme. Une consultation publique devrait, le moment venu, parachever cette discussion.

La présentation de notre action en faveur du développement local ne serait pas complète si je n'évoquais l'accès à Internet dans les écoles, dont je sais qu'il entre dans les préoccupations des collectivités locales. Au terme d'un processus complexe, voire tourmenté, marqué par la décision du Conseil de la concurrence en parfaite harmonie avec la position de l'ART, nous avons finalement rendu un avis favorable au mois de juillet sur la nouvelle offre proposée par France Télécom. Celle-ci respectait en effet les conditions d'une concurrence effective sur les différents segments de marchés qu'elle recouvre. Je me félicite que ce grand projet d'intérêt national puisse aujourd'hui s'engager dans le cadre d'une concurrence dynamique, ainsi qu'en témoigne la diversité de l'offre, confirmée par les propos tenus hier par le président de Cegetel.

Vous le voyez, le développement local trouve aussi une réponse dans la concurrence naissante au sein du secteur des télécommunications. C'est ce qui me conduit à dire que les collectivités territoriales peuvent avoir un rôle dans le développement de cette concurrence.

Il ne s'agit assurément pas pour elles de devenir des opérateurs de télécommunications. Si cette question a été évoquée au cours de ces derniers mois, je constate aujourd'hui que les collectivités ont clairement choisi l'option de ne pas devenir opérateurs. Et c'est bien ainsi.

En revanche, compte tenu de la diversité des situations économiques et géographiques locales et d'une ouverture à la concurrence sur la boucle locale qui reste encore à concrétiser, les collectivités ont à mon sens un rôle de catalyseur ou d'impulsion à jouer pour permettre le développement des infrastructures et des services sur leur territoire.

Certaines d'entre elles ont déjà pris des initiatives dans ce sens en utilisant les outils juridiques que le code des postes et télécommunications met à leur disposition. Ce dernier indique qu'elles peuvent inciter les opérateurs à partager leurs infrastructures, afin d'éviter la multiplication des travaux sur la voie publique et de rentabiliser au maximum les infrastructures existantes. C'est ce qu'a fait notamment la ville d'Issy-les-Moulineaux en incitant le premier opérateur qui s'installe à prévoir des capacités supplémentaires susceptibles d'être utilisées par les autres opérateurs. D'autres collectivités, comme la communauté urbaine du Grand Lyon, sont aujourd'hui engagées dans cette voie.

II. Il existe aujourd'hui des limites juridiques à l'action des collectivités locales

Malgré ces possibilités offertes par le code des postes et télécommunications, il existe aujourd'hui des freins juridiques aux initiatives des collectivités locales ; ils découlent, pour l'essentiel, des dispositions du droit des collectivités locales. En effet, les formules que je viens d'évoquer ne sont pas toujours adaptées aux besoins locaux : en milieu urbain, il est plus facile d'inciter les opérateurs à s'installer car la rentabilité des investissements y est mieux assurée que dans des zones moins denses.

Ainsi, dans le cas du District de Castres-Mazamet, l'appel aux opérateurs pour l'établissement d'un réseau de télécommunications à haut débit n'a pas trouvé l'écho attendu. Or il s'agit bien dans ce cas d'une opération d'aménagement du territoire puisque l'objectif est le développement de l'économie locale. Aujourd'hui, cette collectivité, comme d'autres d'ailleurs, ne dispose d'aucune solution alternative à l'installation de réseaux par les opérateurs, le recours aux liaisons louées se révélant trop onéreux et la pose de fibres nues en vue de leur location à des opérateurs encore incertaine sur le plan juridique.

En effet, et c'est là le premier frein à l'initiative des collectivités locales, si la pose et l'exploitation de fibres nues, c'est-à-dire inactivées, ne sont pas considérées comme une activité d'opérateur de réseau de télécommunications et ne nécessitent pas l'obtention d'une autorisation, leur location ou leur revente à des opérateurs en vue de leur activation et de leur exploitation commerciale est soumise à deux conditions distinctes :

  • d'une part, du point de vue du code des postes et télécommunications, elles ne sauraient conduire, ni à l'établissement d'un monopole au profit d'un opérateur concessionnaire, ni à des pratiques discriminatoires entre les opérateurs. En d'autres termes, la mise à disposition de fibres par les collectivités locales doit se faire dans le cadre des règles de la concurrence, en respectant les droits de passage que le code a accordés aux opérateurs sur le domaine public et l'égalité de traitement entre ces opérateurs.
  • d'autre part, au regard du droit des collectivités locales, la location ou la revente de ces infrastructures par une collectivité locale en vue d'une exploitation commerciale est assimilée à une intervention en matière économique et commerciale ; à ce titre, elle est subordonnée à une carence de l'initiative privée, dont la réalité est parfois difficile à appréhender dans le secteur des télécommunications. Cette question doit s'analyser sous l'angle des redevances perçues par les collectivités locales au titre de l'occupation du domaine public. Si une collectivité veut louer ou vendre des fibres en vue de percevoir des revenus autres que les redevances prévues par le code des postes et télécommunications, elle ne peut le faire que s'il y a carence de l'initiative privée. Si on reprend l'exemple du District de Castres-Mazamet, il existe bien une offre de liaisons louées qui pourrait se substituer à l'établissement de fibres par la collectivité, mais son coût, plus élevé que l'investissement, est dissuasif. Peut-on assimiler cette situation à une carence de l'initiative privée ? C'est à cette question qu'il faudra répondre pour apporter des précisions à la notion même de carence de l'initiative privée. Une telle appréciation peut relever du contrôle de légalité. Compte tenu de sa dimension économique, un éclairage a priori apparaît souhaitable.

 

La deuxième limite juridique aux initiatives des collectivités locales est liée au service public des télécommunications. Le code prévoit que France Télécom est l 'opérateur public chargé du service universel, principale composante du service public, et organise les modalités de son financement. Ces dispositions n'autorisent donc pas les collectivités locales à recourir à la délégation de service public pour les activités qui relèvent du service universel, à savoir le service téléphonique sur l'ensemble du territoire, l'acheminement des appels d'urgence, les cabines téléphoniques, l'annuaire et les renseignements.

Troisième et dernière limite à l'action des collectivités, la frontière entre réseau indépendant et réseau ouvert au public. Le code des postes et télécommunications définit le réseau indépendant comme un réseau à usage privé ou partagé, c'est-à-dire soit réservé à l'usage d'une personne physique ou morale, soit réservé à un ou plusieurs groupes fermés d'utilisateurs. C'est ainsi la notion de groupe fermé d'utilisateurs qui détermine la distinction entre un réseau indépendant et un réseau ouvert au public. L'Autorité a précisé cette notion en indiquant qu'un GFU est " un groupe qui repose sur une communauté d'intérêt suffisamment stable pour être identifiée et préexistante à la fourniture du service de télécommunications ".

La notion de groupe fermé d'utilisateurs pose deux questions distinctes au regard du code des postes et télécommunications et de la pratique de l'Autorité :

  • d'une part, la question de la définition du groupe fermé d'utilisateurs : certains organismes - collectivités locales, universités - demandent aujourd'hui une extension de leur réseau indépendant à de nouveaux utilisateurs. Il appartient à l'Autorité de préciser les critères permettant d'établir les limites du concept de GFU, au regard des dispositions du code et de la définition qu'elle a retenue.
  • d'autre part, la question de la connexion d'un réseau indépendant à un réseau ouvert au public, par exemple Internet. Elle se pose régulièrement dans les cas d'universités qui souhaitent autoriser l'accès à Internet pour leurs étudiants, d'hôpitaux qui souhaitent permettre à leurs patients de communiquer avec l'extérieur, ou de collectivités qui offrent des services en ligne à leurs administrés. Le code des postes et télécommunications autorise la connexion d'un réseau indépendant à un réseau ouvert au public ; il précise cependant que cette connexion ne doit pas permettre l'échange de communications entre des personnes autres que celle auxquelles l'usage du réseau indépendant est réservé.

 

La solution à ces questions difficiles réside, me semble-t-il, dans un dialogue approfondi entre l'Autorité, chargée de délivrer les autorisations de réseaux indépendants, et les collectivités concernées, afin de définir au mieux les solutions adaptées à leurs besoins. Nous avons lancé cet été une étude dont l'objet et d'établir des comparaisons des notions de réseau indépendant et de GFU dans les différents pays de l'Union européenne. Cet éclairage devrait apporter d'ici à la fin de l'année des éléments de réponse au problème de la frontière entre réseau indépendant et réseau ouvert au public.

III. Il faut envisager des aménagements du droit en vigueur pour permettre les initiatives des collectivités locales, dans le respect des règles de la concurrence

Les interventions des collectivités locales en matière de services et d'infrastructures de télécommunications sont donc strictement encadrées par la loi et la jurisprudence.

S'il convient que des initiatives soient prises, elles doivent - et j'insiste sur ce point - respecter les règles de concurrence et de non discrimination entre les opérateurs, notamment sur les questions d'accès au domaine public. Car ce sont bien les opérateurs qui fourniront les nouveaux services de télécommunications susceptibles de contribuer au développement local. La mise à disposition d'infrastructures - a fortiori gratuite - au profit exclusif d'un seul opérateur constituerait une pratique anticoncurrentielle évidente.

Mais, en tout état de cause, il me semble qu'une plus grande ouverture aux initiatives des collectivités serait de nature à favoriser le développement local et l'aménagement du territoire et des adaptations du cadre juridique pourraient participer utilement au développement équilibré de la concurrence, le principal portant sur la location ou la vente de fibres nues par les collectivités locales.

Là encore, c'est naturellement de la responsabilité du Gouvernement et du Parlement d'apprécier la nature juridique de la solution à apporter, s'agissant non seulement du code des télécommunications, mais surtout du droit des collectivités locales.

Conclusion

Avant de conclure, je voudrais vous livrer une information pratique, puisque cette rencontre est largement consacrée à Internet et que le trophée du meilleur site va être remis en fin de journée. J'en profite donc pour vous indiquer que nous ouvrons cette semaine une rubrique consacrée aux collectivités locales sur notre site Internet. L'objectif de cette rubrique est de constituer, pour les décideurs locaux, un outil d'aide à la décision, grâce à la publication des informations dont nous disposons concernant les collectivités locales.

La concurrence n'est pas une fin en soi, elle doit contribuer au développement du marché, à la modernisation de notre industrie et au rayonnement de notre économie. Il est possible de s'appuyer sur elle pour favoriser le développement local. L'ensemble des membres du collège de l'Autorité, et plus particulièrement Roger Chinaud, restent à la disposition des responsables et des élus locaux pour les conseiller dans la définition de leurs projets.

Soyez assurés que nous prendrons des initiatives pour poursuivre les débats de grande qualité qui ont marqué cette rencontre.

Je vous remercie de votre attention.