Prise de parole - Speech

Intervention de Jean-Michel HUBERT, Président de l'Autorité de régulation des télécommunications à la Conférence " Les Echos " du 1 er juillet 1998 : " Télécommunications : quelle rentabilité pour quels opérateurs ? "

Il y a un an exactement, alors que je présentais à cette tribune les missions et les exigences de la régulation, chacun d'entre nous avait à cœur de préparer l'échéance du 1er janvier 1998. Nous nous interrogions sur la nature du futur régime de concurrence ; la jeune Autorité avait déjà largement engagé la préparation de cette échéance, notamment sur les questions essentielles de l'interconnexion, de l'évaluation du coût du service universel et de la sélection du transporteur.

Aujourd'hui, six mois après l'ouverture complète, nous sommes à l'heure d'un premier bilan. Chacun le sait, l'installation de la concurrence sur les divers segments du marché prendra du temps, mais il est utile de prendre la mesure de tous les changements intervenus depuis un an. Un bref rappel des principales étapes qui ont permis à cette ouverture de se dérouler dans de bonnes conditions me paraît nécessaire pour mettre en perspective l'action de l'Autorité et en tirer les premières leçons pour l'avenir.

Je vous propose donc d'évoquer quelques aspects essentiels de la concurrence à ce jour, de tracer quelques perspectives majeures pour le proche avenir et de commenter les principes et les conditions dans lesquels le régulateur exerce son action.

I. LA CONCURRENCE PEUT S'EXERCER SUR LE MARCHE DES COMMUNICATIONS LONGUE DISTANCE

La concurrence introduite depuis le 1er janvier concerne jusqu'à présent essentiellement le marché des communications longue distance. C'est sur ce segment que les énergies, la nôtre en particulier, se sont mobilisées. Nous avons mis en œuvre les conditions juridiques et techniques qui rendent aujourd'hui possible le développement du marché : l'instruction et la délivrance des licences, les conditions techniques et tarifaires de l'interconnexion, l'attribution des ressources de sélection du transporteur.

Les licences de réseau ouvert au public et de fourniture du service téléphonique sont instruites par l'Autorité et délivrées par le ministre. A ce jour, hors licences alternatives et expérimentales, vingt-quatre autorisations ont été délivrées ; de plus, treize autres dossiers pour l'attribution de nouvelles licences ont été instruits par l'Autorité. Enfin dix-huit demandes sont en cours d'examen dans nos services, le flux de leur arrivée demeurant soutenu .

Une première typologie des opérateurs dont la licence est délivrée ou instruite, soit 37 dossiers, permet d'apprécier la structuration du marché en cours d'élaboration. Si l'on excepte l'opérateur historique qui occupe naturellement une position singulière dans le paysage des télécommunications, on note que :

  • 18 opérateurs ont demandé une double licence L. 33-1, L. 34-1 ;
  • 13 opérateurs ont demandé une licence pour la seul fourniture du service téléphonique (L. 34-1) ;
  • 4 opérateurs n'ont demandé qu'une licence d'infrastructure alternative (L. 33-1) ;
  • enfin, deux ont demandé des licences L. 33-1et L. 34-1 au titre des réseaux satellitaires mobiles.

 

Cette répartition témoigne de stratégies différenciées puisqu'on trouve à la fois des grands groupes et de jeunes entreprises, s'appuyant sur des capitaux français ou étrangers, mais également sur des partenariats. Les structures de contrôle varient également selon les entreprises.

Je vous donnerai quelques chiffres pour vous permettre d'apprécier les enjeux économiques et financiers. L'ensemble des opérateurs qui ont demandé une licence annoncent, sur 5 ans :

  • 23,7 milliards de francs d'investissements
  • 38 milliards de chiffre d'affaires
  • 12 000 créations d'emplois

 

En ce qui concerne l'interconnexion, les opérateurs ont largement engagé les négociations avec France Télécom en vue de conclure des conventions sur la base du catalogue d'interconnexion. Après six mois d'ouverture à la concurrence, et au vu des documents reçus à l'Autorité, huit opérateurs ont signé une convention d'interconnexion avec France Télécom, mais d'autres n'en disposent pas encore. Je demeure attentif, non seulement au délai formel d'établissement de ces conventions par rapport à la date de notification des autorisations, mais également au délai réel découlant du fait que les négociations doivent dans de nombreux cas débuter logiquement en amont.

Ces conventions sont une étape majeure pour l'ouverture effective des nouveaux réseaux ou services. Leur signature, mais aussi leur mise en œuvre rapide doivent permettre sans retard l'engagement des programmes techniques et des opérations commerciales, et concrétiser ainsi la dynamique du marché.

La préparation de la version 1999 du catalogue d'interconnexion proposé par France Télécom revêt une importance décisive. C'est en effet lors des négociations des conventions d'interconnexion entre France Télécom et les nouveaux entrants que le catalogue d'interconnexion joue un rôle crucial pour garantir des conditions équitables d'accès au marché.

Dans cette optique, l'Autorité a récemment consulté les opérateurs du marché sur les différents amendements qui pourraient être apportés au catalogue d'interconnexion établi pour 1998. Cette consultation a permis de souligner l'importance que les opérateurs attachent aux délais de mise en œuvre de l'interconnexion, et aux modalités qui permettent l'acheminement des services dits spéciaux.

Le comité de l'interconnexion aura, au mois de septembre, à se prononcer sur la liste des services complémentaires et avancés devant figurer dans le nouveau catalogue.

L'évaluation des tarifs d'interconnexion constitue un autre aspect essentiel de l'approbation de ce catalogue par l'Autorité. Dans cette perspective nous conduisons un programme de travail articulé autour de trois axes :

  • L'évaluation des coûts d'interconnexion à partir d'un modèle issu des comptes de France Télécom visant à satisfaire aux critères de qualification des coûts moyens incrémentaux de long terme ;
  • Les comparaisons internationales des tarifs et des coûts : l'Autorité conduit à cette fin une analyse devant permettre d'obtenir des résultats pertinents en tenant compte de différents paramètres nationaux (géographie, architecture technique, pouvoir d'achat) ;
  • L'analyse des conditions d'entrée sur le marché : Si en principe l'orientation des tarifs vers les coûts permet d'inciter les nouveaux opérateurs à entrer sur le marché, d'autre barrières, tarifaires ou non, peuvent les décourager. C'est pourquoi l'Autorité s'attache à évaluer ces barrières en procédant à une analyse du marché français et à des comparaisons internationales.

 

Je tiens à souligner que ces deux dernier critères - comparaisons internationales et conditions d'accès au marché - sont sans doute appelés à jouer un rôle plus important dans l'établissement des tarifs. La préparation du catalogue 1998 s'était en effet déroulée dans le contexte d'une prévision encore assez théorique de la concurrence. Les premiers enseignements de 1998 devront pouvoir être intégrés dans un dispositif dont la base demeure l'analyse des coûts de France Télécom.

Au cours des prochaines discussions, nous nous attacherons à appliquer de façon équitable la distinction prévue par la loi entre les fournisseurs du service téléphonique et les exploitant de réseaux, afin de tenir compte des investissements réalisés. Nous serons également attentifs à la différenciation des tarifs selon le palier d'interconnexion. C'est un point clé pour le choix d'une politique d'investissement et pour la rentabilité des programmes engagés, donc pour un équilibre clair, sain et durable de la concurrence entre opérateurs de réseaux et fournisseurs de services.

II. LES ENJEUX IMMÉDIATS DE L'OUVERTURE À LA CONCURRENCE : LA BOUCLE LOCALE

Si les conditions de la concurrence sur le marché des communications longue distance sont aujourd'hui établies, il faut éviter une segmentation des marchés, qui serait néfaste au développement équilibré du secteur. L'ouverture de la boucle locale apparaît donc comme une nécessité. L'arrivée de nouveaux opérateurs sur ce créneau est une des conditions du développement d'une concurrence effective et ouverte. L'accès direct à l'abonné est essentiel pour un opérateur ; l'offre de nouveaux services en souligne l'importance pour le proche avenir.

Les réseaux câblés, qui desservent potentiellement près de sept millions de foyers, devraient voir leur utilisation au titre des services de télécommunications s'accroître fortement.

Les décisions prises en juillet dernier, en règlement de litiges relatifs à la fourniture d'Internet sur les réseaux du plan câble, traduisent la volonté de l'Autorité de contribuer au développement d'un service dont le volet " Internet et l'école " exprime l'impact pour une société de l'information.

L'Autorité vient également de rendre sa décision quant à la fourniture du service téléphonique sur les réseaux du plan câble. Elle avait été saisie en décembre 1997 de deux demandes de règlement des différends portant sur les réseaux de Paris et de huit autres sites.

Par cette décision l'Autorité a tenu à mettre en place une solution équitable et efficace, établissant les conditions techniques et financières de la mise à disposition des capacités nécessaires à la fourniture du service téléphonique et de définissant clairement les responsabilités de chacun.

Prenant en compte les difficultés constatées dans l'application des deux décisions de l'an passé, et avant même de se prononcer sur une nouvelle demande de règlement de différends qu'elles viennent d'entraîner de la part de Lyonnaise Communications, l'Autorité a notamment arrêté un schéma qui :

  • confie à France Télécom la responsabilité pour la maîtrise d'œuvre de la mise à niveau. Le dispositif retenu encadre strictement le déroulement du processus et conduirait, en cas de blocage, à une solutions symétrique.
  • confie à Lyonnaise Communications la maintenance ultérieure du réseau coaxial, solution peut-être complexe mais rendue inévitable par la réalité nouvelle que constitue la concurrence entre le propriétaire et l'exploitant.

 

Par delà sa décision, soucieuse de l'avenir du câble en France, l'Autorité a engagé les parties concernées à ouvrir des discussions permettant de parvenir, dans des conditions équitables et compatibles avec le développement de la concurrence, à une situation qui assurerait l'unicité du propriétaire et de l'exploitant, sur les réseaux du plan câble.

La boucle locale radio est une autre technologie alternative aux traditionnels fils de cuivre.

Après une consultation des acteurs en plusieurs étapes, l'Autorité a donc retenu une démarche pragmatique et progressive : elle vient d'engager un processus ouvert d'expérimentations, pour une durée et sur des zones géographiques limitées ; la première fréquence a été attribuée fin avril.

A ce jour, l'Autorité a reçu deux dossiers d'expérimentations techniques et commerciales ; deux autres sont attendus dans les jours qui viennent ; une dizaine d'opérateurs ont déclaré leur intention de s'engager dans cette voie. La progressivité constatée confirme à mon sens la nécessité de ces expérimentations.

Je suis naturellement attentif à la demande exprimée par certains opérateurs quant au dégroupage de la boucle locale, qui serait une réponse alternative à la création de nouvelles boucles locales.

Cette question mérite assurément réflexion, dans le double souci de poursuivre la mise en place d'une concurrence effective, et de rechercher la meilleure synthèse entre le choix pour l'investissement, qui s'est exprimée dans les débats au Parlement, et pour la meilleure valorisation des infrastructures en place.

Le dégroupage suscite aujourd'hui de nombreuses questions, en particulier sur quatre points :

  • sur le plan juridique, sa définition mérite d'être clarifiée ;
  • sur le plan technique, il faut examiner les usages qui pourraient en être faits, notamment avec le développement de l'ADSL ;
  • une analyse de ses effets économiques doit également être conduite ; le terme de dégroupage recouvre en effet plusieurs notions distinctes allant du simple accès aux fils de cuivre à la revente du réseau ; ces différentes options peuvent avoir des conséquences différentes ;
  • des comparaisons internationales peuvent également éclairer ces analyses.

 

Pour prendre en compte l'ensemble des ces questions, je compte engager sans tarder une large concertation sur ce sujet, qui devrait, selon toute vraisemblance et dans les meilleurs délais, se poursuivre par une consultation publique.

III. UN PREMIER BILAN DU CADRE LEGISLATIF ET REGLEMENTAIRE

A. Le cadre législatif et réglementaire organise la compatibilité de la concurrence et du service public

Nous disposons aujourd'hui d'une première expérience de l'application du cadre législatif et réglementaire mis en place par la loi du 26 juillet 1996. En effet, si la liberté d'exercice n'est effective que depuis six mois, la plupart des dispositions de la loi ont été mises en oeuvre depuis maintenant un an et demi, ce qui a permis à notre pays de transposer de manière complète les directives communautaires en les intégrant à la situation française.

Nous sommes en train de façonner, dans un cadre harmonisé, l'avènement d'un marché européen des télécommunications. C'est dans ce contexte qu'il faut replacer la loi française et ses décrets d'application. Le dispositif juridique que nous appliquons aujourd'hui est solide et équilibré. Il faut en préserver l'économie générale, et ce pour deux raisons principales :

  • la cohérence avec le droit communautaire ; c'est une garantie pour le développement équilibré des télécommunications dans notre pays ;
  • la stabilité du cadre juridique ; c'est, pour les acteurs, un gage de visibilité majeur.

 

L'application de la loi peut certes, dans certains cas, suggérer des clarifications et des simplifications. Il est encore prématuré d'en établir le bilan détaillé susceptible de conduire à l'aménagement de certaines dispositions. Il appartiendra en tout état de cause au Gouvernement et au Parlement de prendre cette décision. Mais il est important de constater aujourd'hui que la loi crée effectivement des conditions satisfaisantes pour la régulation et le fonctionnement du marché.

Elle concilie deux exigences fondamentales : la liberté d'exercice des activités et l'affirmation d'un service public de qualité, par l'introduction d'un mécanisme de financement du service universel par l'ensemble des opérateurs. Dans les évaluations que nous avons proposées pour 1998, nous avons eu le souci de ne faire peser de charges ni excessives sur les nouveaux entrants ni indues sur France Télécom.

S'agissant du contenu, nous avons pris acte de la volonté du Gouvernement d'étendre le champ du service universel à la fourniture d'Internet dans les établissements scolaires. L'Autorité n'a pas, pour sa part, de proposition supplémentaire à formuler. Le dispositif juridique en place est récent et son examen s'inscrit dans la double perspective de la révision générale des directives qui interviendra en 1999 et de la révision de la loi en matière de service universel, prévue pour l'an 2000.

Revenant sur " Internet et l'école ", le ministre de l'éducation nationale a récemment annoncé le cadre dans lequel les opérateurs vont pouvoir présenter leur offre.

Je me réjouis que les difficultés qui ont marqué la mise au point de ce dossier soient désormais résolues et je tiens à cet égard à rappeler que l'Autorité a toujours exprimé l'attachement qu'elle portait à la mise en œuvre réussie de ce grand programme d'intérêt national.

Trois objectifs devaient être satisfaits :

  • proposer un prix favorable au développement du programme d'équipement des établissements scolaires en accès à Internet ;
  • tenir compte de la nécessité de dégrouper l'offre sur les différents segments qu'exige l'accès à Internet, afin permettre le développement de la concurrence ;
  • veiller à la cohérence entre les tarifs proposés et les coûts correspondants.

 

Il est heureux qu'une formule ait été trouvée pour les concilier. Une nouvelle procédure d'homologation doit concrétiser sa mise en œuvre.

L'annuaire universel n'est pas aujourd'hui assuré. Cette situation doit trouver une solution car ce service est non seulement une composante essentielle du service universel mais également une des conditions du développement de la concurrence sur la boucle locale. La séparation des fonctions prévue par la loi, entre l'établissement de la liste universelle et l'édition de l'annuaire, se révèle en effet difficile à mettre en oeuvre. Une solution viable et équitable doit être trouvée rapidement. La question de la valorisation de la liste universelle et de son utilisation à des fins commerciales est un préalable déterminant.

Sur ce point particulier, une modification de la loi peut se révéler nécessaire.

S'agissant des modalités de financement du service universel, le point le plus important me paraît être celui de la prise en compte des avantages induits par la fourniture du service universel dans l'évaluation de son coût. Le dispositif établi par la loi pour évaluer ce coût n'explicite pas la prise en compte des avantages, pourtant réels, de la fourniture par France Télécom de ce service, en termes de notoriété, de couverture ou d'accès à l'abonné. L'Autorité a, pour sa part, engagé une étude pour disposer d'une appréciation de ces avantages ; elle évaluera la possibilité d'en tenir compte au regard des dispositions législatives et réglementaires.

B. Une première jurisprudence s'établit

Depuis sa création, l'Autorité a rendu 992 décisions ; la millième est pour les jours qui viennent. La loi a prévu que toutes ces décisions pouvaient faire l'objet d'un recours. Dès l'origine, j'ai tenu à souligner le bien fondé et l'utilité de ces procédures, puisque la jurisprudence qui s'en dégage progressivement contribue à éclairer l'interprétation d'un droit nouveau et complexe. J'estime donc que cela m'autorise à tirer les enseignements des recours engagés et jugés.

1. Internet sur le câble

L'Autorité a rendu, le 10 juillet 1997, deux décisions de règlement de différends entre France Télécom et deux câblo-opérateurs (Paris TV câble et la Compagnie générale de vidéocommunication) portant sur la fourniture de services d'accès à Internet sur des réseaux du plan câble. Par deux arrêts rendus le 28 avril, la Cour d'appel de Paris a rejeté intégralement les recours déposés. Ces arrêts précisent et confirment pleinement les pouvoirs que le législateur a confiés à l'Autorité pour régler les litiges entre opérateurs. Ils confortent l'exercice par l'Autorité de sa mission de régulation, puisque la Cour a estimé que :

  • pour des motifs d'ordre public économique, le législateur a confié au régulateur, dans l'exercice de prérogatives de puissance publique, la mission d'imposer aux parties qui la saisissent des décisions exécutoires tranchant leur litige.

 

  • l'Autorité est investie du pouvoir d'émettre des prescriptions, voire de prononcer des injonctions de faire ou de ne pas faire, de manière à rendre effective la réalisation des travaux nécessaire pour assurer la liberté d'accès au service de télécommunications.

 

2. L'attribution des ressources de sélection du transporteur

Vous comprendrez enfin que je m'arrête un instant sur la décision qui vient d'être rendue par le Conseil d'Etat concernant l'attribution des ressources de sélection du transporteur.

Ce jugement a confirmé la compétence donnée à l'Autorité d'établir et de gérer le plan de numérotation national. C'est en effet dans le cadre du plan de numérotation à dix chiffres qu'un dispositif de sélection par un chiffre unique a été retenu.

C'est tout à la fois la légitimité de ce dispositif et la légalité de sa mise en œuvre par l'Autorité que le Conseil a reconnu la semaine dernière. Il a en particulier estimé que la coexistence de deux mécanismes de sélection distincts ne constituait pas une discrimination dès lors que les opérateurs bénéficiant d'un chiffre unique de sélection étaient soumis à des obligations renforcées.

Je tiens à cet égard à apporter deux précisions qui me semblent importantes :

  • La décision, prise par l'Autorité, de réserver puis d'attribuer un chiffre " E " à un opérateur ne constitue en rien un jugement de valeur, puisqu'elle est fondée sur des critères objectifs définis par une décision publique de l'Autorité et sur une analyse précise des engagements des opérateurs permettant d'évaluer, au regard de ces critères, la capacité de chaque candidat à faire face à ses engagements.
  • l'attribution d'un préfixe de sélection à quatre chiffres ne doit pas être comprise comme une solution de secours pour les opérateurs qui n'auraient pas obtenu de " E ". J'en veux pour preuve la démarche de certains opérateurs qui se sont directement et librement positionnés pour l'obtention d'un préfixe de type 16XY.

 

La décision du Conseil d'Etat est déterminante pour l'avenir du processus de libéralisation, et cela à plus d'un titre :

Elle apporte d'abord au marché une clarification dont elle avait besoin depuis quelques mois : désormais, l'ensemble des dispositifs techniques indispensables à l'exercice de la concurrence sont en place de manière stable.

Elle précise utilement les principes d'un droit nouveau et technique ; ce faisant, elle conforte le rôle du régulateur, tout comme l'avait fait la décision de la Cour d'appel le 28 avril dernier ; c'est un élément de confiance et de stabilité pour les acteurs du marché, qu'il s'agisse des opérateurs, des industriels, des investisseurs ou des consommateurs.

Elle permet à notre pays de conserver l'image positive qui est la sienne sur le plan international, dans le cadre de la libéralisation ; c'est un atout considérable pour le développement de notre économie, c'est-à-dire de l'investissement et de l'emploi.

CONCLUSION : LA RÉGULATION EST ASSURÉE

Je terminerai par quelques observations sur le rôle du régulateur. Nous avons fait l'expérience de la nécessité d'une régulation pour établir les conditions d'une concurrence efficace et loyale dans le secteur des télécommunications. Nous avons pu mesurer la portée des compétences qui ont été attribuées à l'Autorité, et je peux dire aujourd'hui que le dispositif fonctionne de façon satisfaisante, tant sur le plan des relation de l'autorité avec l'ensemble de ses interlocuteurs que pour ce qui concerne la mise en œuvre de ses compétences.

J'insiste sur la volonté du régulateur de privilégier la concertation, notamment sur des questions dont les enjeux internationaux sont décisifs :

  • la préparation de l'arrivée d'une nouvelle génération de radiocommunications mobiles, connues sous le nom d'UMTS au plan européen : nous avons créé un groupe de travail au sein de la Commission consultative des radiocommunications, qui rendra son premier rapport à l'automne ;
  • la convergence fixe/mobile constitue un autre sujet d'importance sur lequel nous avons engagé un processus de concertation, compte tenu de ses implications économiques et réglementaires dont nous mesurons encore mal la portée ;
  • nous avons également créé un groupe de travail sur Internet, sous la responsabilité de Dominique Roux, membre du collège de l'Autorité. Je vous indique que vous trouverez les premiers résultats du travail conduit par ce groupe dans notre rapport public d'activité, dont je ferai la présentation vendredi et qui sera disponible la semaine prochaine.
  • Je souligne enfin que nous avons engagé une démarche de concertation sur la question de l'interconnexion transfrontières, dont les implications sont majeurs pour le développement du marché européen. Un appel à commentaires sera prochainement publié sur cette question.

 

Les missions du régulateur sont de deux ordres :

D'une part, l'Autorité est chargée d'appliquer la politique publique des télécommunications, telle qu'elle a été définie par la loi du 26 juillet 1996.

D'autre part, l'Autorité est investie d'un rôle de régulation économique, c'est-à-dire qu'elle doit établir les conditions d'une concurrence effective, loyale et durable. Elle dispose pour ce faire de plusieurs outils :

  • des outils juridiques qui lui permettent de contrôler le respect, par les opérateurs de leurs obligations et de prendre des mesures conservatoires ou des sanctions en cas de pratiques illicites ; elle contrôle notamment le respect des obligations renforcées pour l'opérateur dominant en matière d'interconnexion ou de séparation comptable. C'est dans ce cadre qu'elle est conduite à pratiquer une régulation asymétrique ;

 

  • des outils d'analyse économique nécessaires à une connaissance approfondie des mécanismes du marché ; c'est ainsi que l'Autorité développe des instruments statistiques d'observation des marchés et des modèles économiques d'analyse des coûts. Ces derniers sont particulièrement utiles pour évaluer les tarifs d'interconnexion et le coût du service universel ;

 

  • des outils d'intervention lui permettant d'exercer son rôle d'arbitre ; elle procède à des conciliations entre les acteurs et peut être saisie de demandes de règlement des litiges, notamment sur les questions d'interconnexion et d'accès au réseau.

 

Chacun de vous a pu l'observer au cours du dernier semestre, l'ensemble des instruments à la disposition du régulateur ont été utilisés, à l'exception des sanctions.

Après six mois d'ouverture complète, le processus est lancé et aucun obstacle majeur, d'ordre technique ou juridique, ne s'oppose plus désormais à son développement.

Je souhaite que l'ensemble des opérateurs se réunisse autour d'un objectif partagé : le développement du marché.

L'Autorité a reçu une mission ; soyez assurés qu'à l'écoute de vos analyses et des vos propositions, elle la remplit avec une conviction et une détermination intactes et renforcées.

Je vous remercie de votre attention.