Prise de parole - Speech

Internet à grande vitesse, que font les collectivités ? Intervention de Jean-Michel HUBERT, Président de l'Autorité de régulation des télécommunications, au Séminaire Multimédiaville / Sénat , le 18 avril 2000

Mesdames et Messieurs,

Plus de deux ans après l'ouverture du marché des télécommunications, une réflexion associant l'Internet à grande vitesse et le rôle des collectivités territoriales est assurément pertinente.

Et cela pour deux raisons :

     

  • L'internet à grande vitesse ou, plus précisément, à haut débit devient aujourd'hui un élément majeur pour la croissance du marché des télécommunications et le développement de la société de l'information, désormais reconnu comme priorité nationale.
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  • Dans ce cadre, les collectivités territoriales ont sans conteste un rôle à jouer, en raison de leur contribution à l’aménagement du territoire ; en cette matière, l'Autorité partage pleinement cet objectif.
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I. Le développement de l'Internet à haut débit

Internet est l’un des moteurs essentiels du développement du marché européen des télécommunications. En France, le chiffre d'affaires des communications d'accès à Internet peut être estimé, en 2000, à environ 4 milliards de francs, sur la base d'un trafic de l'ordre de 25 milliards de minutes, soit une progression en valeur de plus de 100% par rapport à l’année précédente. Le trafic d’accès à Internet devrait dépasser, au cours de l’année 2000, 15% du trafic téléphonique total de France Télécom et pourrait représenter 50% du trafic local d'ici 3 ans.

Dès lors, la boucle locale constitue un maillon décisif dans le développement d'Internet et son ouverture à de nombreux acteurs devient un objectif essentiel. Elle conditionne en effet :

     

  • L'accès direct à l'abonné : c'est un atout majeur pour un opérateur de télécommunications en général ; c'est une nécessité pressante sur le marché de l'accès à Internet, qui passe encore pour l'essentiel par le réseau téléphonique local.
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  • Le développement du marché de l'accès à haut débit : c'est sur la boucle locale que vont se développer les différentes technologies d'accès à Internet ; c'est donc sur ce marché que va se jouer la bataille du haut débit.
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Encore marginal aujourd'hui, l'accès à haut débit pourrait représenter entre 15% et 30% du marché de l'accès à Internet en 2003. C'est dire l'enjeu qu'il représente. Plusieurs solutions vont contribuer à son développement :

     

  • Le dégroupage de la boucle locale
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Le développement de l'accès à Internet à haut débit passe notamment par celui des technologies xDSL. Le problème qui se pose aujourd'hui au régulateur est de nature concurrentielle. Il importe en effet d'assurer la mise à disposition de cet atout technologique majeur à tous les opérateurs qui entendent s'engager sur le marché, ce qui suppose la mise en œuvre du dégroupage. En lançant voici un an et demi une consultation publique, nous avons identifié différentes options possibles et engagé une démarche qui doit conduire à la mise en œuvre d'au moins deux d'entre elles.

Dans le prolongement de cette consultation, deux processus sont actuellement en cours :

     

  • Depuis décembre 1999, nous poursuivons avec l'ensemble des opérateurs des travaux qui doivent conduire au dégroupage de la paire de cuivre, c'est-à-dire à un dégroupage complet des lignes d'abonnés de France Télécom, avant la fin de l'année 2000. Un accord a été clairement passé avec les acteurs sur le programme et le calendrier. Des expérimentations devraient être mises en œuvre dès la fin du 1er semestre 2000. Parallèlement, des travaux législatifs sont préparation : un projet de loi introduisant le principe du dégroupage dans la loi française sera soumis très prochainement à l'Assemblée nationale. L'Autorité a été consultée pour avis par le Gouvernement sur ce projet. Il va de soi que l’adoption de ce texte par le Parlement est nécessaire à la mise en œuvre du dégroupage dans les conditions et selon le calendrier auxquels les acteurs, y compris France Télécom, ont adhéré à travers leur présence dans le groupe de travail.
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  • Par ailleurs, France Télécom étant déjà présent sur le marché de l'ADSL, il est essentiel que les opérateurs puissent y pénétrer dans les meilleurs délais et dans des conditions compétitives. C'est le sens de l’avis rendu par l'Autorité en juillet 1999 sur la proposition tarifaire de France Télécom relative à son offre ADSL ; il a trouvé son prolongement dans la décision, prise en décembre 1999, de mettre en demeure France Télécom de soumettre l'extension géographique de cette offre à la procédure d'homologation. C'est également le sens de la décision du Conseil de la concurrence qui, après avis de l'Autorité, a enjoint à France Télécom de proposer aux opérateurs avant le 18 avril, une offre leur permettant de fournir l'accès à Internet par l'ADSL dans des conditions de concurrence équitables. L'Autorité aura à en connaître au titre de la procédure d'homologation ; à cette heure, nous n'avons pas encore eu connaissance du dossier remis au Conseil de la concurrence.
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  • La boucle locale radio
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Avec l'introduction de la boucle locale radio au second semestre 2000, une nouvelle voie s'ouvre pour la fourniture aux entreprises et aux particuliers de services à haut débit. L'accès à Internet y figure naturellement en première place. C'est un choix concerté du marché français. La procédure d'attribution des licences est à présent largement engagée. Elle porte sur l'attribution de 54 licences :

     

  • Deux licences nationales dans les bandes 3,5 et 26 GHz
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  • Quarante quatre licences régionales (2 par région) dans la bande 26 GHz
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  • Huit licences dans les départements d'Outre-mer dans la bande 3,5 GHz
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Vingt huit sociétés ont déposé 218 dossiers de candidature sur l'ensemble du territoire. L'instruction de ces dossiers sera achevée avant le 31 juillet 2000. Cette technologie suscite un intérêt considérable parmi les opérateurs. Son arrivée marque une étape importante pour l'ouverture de la boucle locale et pour le développement d'Internet en France.

Je souligne que l’aménagement du territoire dans l’accès aux services et aux équipements est explicitement pris en compte dans le dispositif d’appel à candidatures pour l’introduction de la boucle locale radio.

Il se traduit par deux mesures : d’une part, l’un des principaux critères de sélection des candidats porte sur l’ampleur et la rapidité de déploiement de boucles locales radio sur l’ensemble du territoire. D’autre part, le dispositif prévoit que, si les offres des candidats apparaissaient insuffisantes au regard des critères de sélection, et notamment celui relatif à l’étendue des déploiements, l’autorité pourrait recommander de ne pas délivrer l’une des deux, voire les deux licences nationales et ne pas effectuer les attributions de fréquences correspondantes.

A cet égard, l’ampleur des déploiements et des investissements annoncés spontanément par certains candidats souligne que les projets présentés, loin de se limiter aux centres d’affaires des principales agglomérations françaises, concernent une partie importante du territoire métropolitain.

Si le processus d’expérimentation a mis en évidence l’intérêt des acteurs pour le déploiement d’offres de services à destination des petites et moyennes entreprises en zones urbaines et suburbaines, et dans une moindre mesure à destination des résidentiels gros consommateurs et des petits professionnels, cela n’exclut nullement a priori la fourniture de services dans les zones rurales. Cela confirme simplement les enseignements d’expériences antérieures, qui ont illustré les incertitudes des schémas économiques d’introduction de la boucle locale radio, comme aujourd'hui sur tout système de télécommunications.

Internet sur les mobiles

Le développement d’Internet sur les mobiles est une autre priorité pour le marché français, à l'intérieur du marché européen. A cet égard, l'année 2000 sera marquée par la mise en place de deux processus complémentaires :

     

  • L'arrivée de nouvelles technologies de réseaux et de services qui vont permettre la fourniture de services Internet dans l'environnement GSM. Je pense plus particulièrement au protocole WAP, qui constitue le cadre de l'adaptation des services et des terminaux, et au GPRS, qui permet d'augmenter les débits fournis sur les réseaux ; ces deux innovations sont déjà opérationnelles. Cette période de transition, qui devrait durer plusieurs années, verra également l'arrivée de la technologie EDGE, concurrente du GPRS.
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  • Il suffit d'analyser la situation actuelle dans plusieurs pays voisins pour s'apercevoir de l'enjeu que constitue le marché européen des mobiles de 3ème génération, alors qu'au cours des 12 prochains mois, les 15 Etats membres de l'Union européenne vont attribuer environ 60 licences. L'existence d'un calendrier commun pour l'introduction coordonnée de cette technologie en Europe constitue sans nul doute un atout majeur : courant 2000, la quasi-totalité des pays de l'Union aura défini et publié les conditions d'attribution des licences ; ainsi, le démarrage des offres commerciales pourra intervenir, comme le prévoit le calendrier, au début de l'année 2002. Les pays européens sont partagés quant au choix de la procédure de sélection : le Royaume-Uni, l'Allemagne et les Pays-Bas ont choisi les enchères, alors que la France, L’Espagne et l’Italie se sont prononcées en faveur de la soumission comparative. La France attribuera pour sa part quatre licences. Les conditions d’attribution seront rendues publiques dans les semaines qui viennent.
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Je rappelle brièvement les principaux objectifs qui ont présidé à l'établissement de notre proposition, récemment adressée au ministre :

     

  • Assurer le meilleur développement des réseaux et services, dans des conditions de concurrence effective et dans une perspective pleinement convergente avec les finalités de service universel et d'aménagement du territoire ;
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  • Faire en sorte par là-même que les opérateurs retenus soient effectivement en position d'investir à un rythme satisfaisant dans cette nouvelle génération.
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La part des télécommunications dans le développement de l'économie me conduit à penser que la prise en compte de ces objectifs est pleinement compatible avec une valorisation satisfaisante pour le budget de l'Etat.

II. Le rôle des collectivités territoriales

L’aménagement du territoire fait partie des objectifs inscrits dans la loi de réglementation des télécommunications. Les préoccupations de l'Autorité rejoignent ainsi très largement celles des collectivités, dans le cadre de leur mission d'aménagement et de développement du territoire.

Les enjeux de la couverture du territoire

Au sein de la problématique de l'aménagement du territoire, les objectifs de couverture du territoire par les réseaux et services de télécommunications constituent une dimension importante de la politique publique.

On peut citer, à titre d'exemple, les objectifs de couverture fixés dans les licences des opérateurs mobiles, et l'exemption temporaire d'une partie du financement du service universel en échange des engagements pris par les trois opérateurs mobiles de renforcer ces objectifs. La couverture des opérateurs mobiles est l’aboutissement d’un processus engagé depuis près de dix ans, sur la base d’une technologie dont la rentabilité est maintenant clairement établie. Les taux de couverture actuels se situent largement au delà des engagements initialement souscrits par les opérateurs mobiles. Et pourtant, la situation est assurément perfectible ; son analyse sera vraisemblablement l'un des axes majeurs de l'enquête annuelle sur la qualité de service conduite par l'Autorité.

La question de la couverture du territoire s'est également posée, comme je viens de le rappeler, à l'occasion de la préparation de l’appel à candidatures pour la boucle locale radio, ainsi que pour la troisième génération de mobiles.

Toutefois, les engagements qui seront pris par les futurs opérateurs de boucle locale radio peuvent difficilement être rapprochés de la couverture géographique aujourd’hui atteinte par les opérateurs mobiles. Ils correspondent en effet aux objectifs prévisionnels sur lesquels les candidats s’estiment dès aujourd’hui en mesure de s’engager pour les prochaines années, en fonction de la rentabilité espérée des technologies de boucle locale radio que seul l’avenir pourra confirmer.

Plus généralement, la question de la couverture du territoire se pose à tous les échelons économiques :

     

  • Au niveau mondial, c’est un élément d’équilibre de la concurrence.
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  • Au niveau européen, elle s’intègre à l’objectif d’harmonisation entre les pays et trouve notamment sa traduction dans le concept de service universel.
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  • Au niveau national, elle s’inscrit pleinement dans la politique publique des télécommunications, notamment à travers les objectifs d’aménagement du territoire, qui s'expriment par exemple dans la fourniture d'Internet aux écoles ou le niveau des tarifs d’accès aux nouvelles technologies.
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Ainsi, au delà de la seule question du service universel, l'interrogation sur la couverture du territoire est également présente à propos de la fourniture d'Internet à haut débit, alors qu'on peut légitimement s'interroger sur l'éventualité d'une "fracture numérique" entre ceux qui vont disposer rapidement de ces nouvelles technologies et ceux qui n’y auront pas accès.

C’est dans cette mesure que les collectivités territoriales sont fondées à intervenir pour compenser un déséquilibre entre des zones très attractives et d’autres, qui le sont moins. C’est cet élément de souplesse qu’il me paraît nécessaire de leur donner : il n’a jamais été dans l’intention du régulateur d’inciter les collectivités locales à investir systématiquement, alors même que c'est une justification essentielle du métier d'opérateur et de l'ouverture des marchés ; il s’agit en revanche de leur donner la possibilité de le faire, là où cela paraît nécessaire et au moment où cela paraît souhaitable.

Les réseaux câblés

Les réseaux câblés représentent une solution privilégiée pour la progression des hauts débits dans les villes et les agglomérations. Des initiatives industrielles et commerciales ont été prises à la fin de l'année 1999 pour la fourniture d'Internet sur le câble en France. Elles apportent une traduction concrète aux décisions et recommandations établies dès 1997 par l'Autorité.

Les collectivités sont, directement où indirectement, impliquées dans la gestion d'un certain nombre de réseaux câblés. Je voudrais rappeler quelques éléments du contexte juridique et tracer une piste d'évolution possible, en insistant bien sur ce qu'une collectivité peut et ne peut pas faire dans ce domaine.

Le rôle des collectivités territoriales dans l'établissement et l'exploitation de réseaux câblés s'inscrit aujourd'hui dans le cadre de deux régimes juridiques très différents, selon que ces réseaux sont exploités pour fournir des services de communication audiovisuelle ou des services de télécommunications :

     

  • dans le cas des réseaux câblés audiovisuels, les communes ou groupements de communes délivrent les autorisations pour l'établissement des réseaux ; elles peuvent elles-mêmes être propriétaires d'un réseau et exploiter commercialement des services audiovisuels ;
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  • dans le domaine des réseaux de télécommunications ouverts au public, les communes ou groupements de communes ont une compétence reconnue par la loi pour la gestion de l'accès au domaine public par les opérateurs ; en revanche, elle ne peuvent pas être elles-mêmes opérateurs ni fournir de services de télécommunications, y compris sur le réseaux câblés. A l'exception du service téléphonique, qui nécessite une autorisation, la fourniture des services de télécommunications sur les réseaux câblés est soumise, après information de la commune ayant autorisé le réseau, à déclaration auprès de l’Autorité. (article L. 34-4 du code des postes et télécommunications).
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Nous sommes ainsi confrontés à la coexistence de deux cadres juridiques distincts, l'un prévoyant des droits spécifiques pour les collectivités locales dans le domaine des services audiovisuels, l'autre prévoyant un régime de liberté pour les activités de télécommunications, mais qui limite précisément les possibilités d'interventions pour les collectivités territoriales dans le domaine des services de télécommunications sur le câble.

L'objectif qui doit être poursuivi consiste à simplifier le droit en distinguant le régime juridique des réseaux et celui des services, de sorte qu'un même réseau ne puisse être soumis en même temps à deux régimes juridiques. Les réseaux câblés étant des réseaux de télécommunications, il serait naturel que le droit des télécommunications s'y applique, à tout le moins pour la création de nouveaux réseaux et pour la fourniture de services de télécommunications sur les réseaux existants. Faut-il envisager la possibilité d'une harmonisation complète du régime juridique, qui conduirait les collectivités à se désengager des activités de réseaux câblés ? La question mérite d'être examinée avec soin compte tenu des difficultés juridiques qui s'y attachent. Elle favoriserait à tout le moins le développement des services de télécommunications sur le câble et la croissance de l'investissement.

Les interventions des collectivités territoriales

Depuis plusieurs années, de nombreux responsables de collectivités territoriales se sont trouvés confrontés à une absence d'offres permettant de réduire le prix de leurs communications ou de répondre, dans des conditions raisonnables, à leurs besoins d'accès à haut débit.

L’article L. 1511-6 du code général des collectivités locales prévoit que les collectivités territoriales peuvent, sous certaines conditions, mettre des fibres noires à la disposition des opérateurs de réseaux ouverts au public.

Sur ce point, la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire apporte certes un élément nouveau, en ce qu'elle affirme pour la première fois le principe de l'intervention des collectivités territoriales en matière de télécommunications, afin qu'elles puissent contribuer, dans le cadre de leur rôle d'aménageur, à permettre l'accès du plus grand nombre aux nouvelles technologies. C'est un premier pas, même s'il demeure imparfait. Les modalités de sa mise en œuvre effective permettront d'apprécier son efficacité.

J'insiste également sur le fait que la mise à dispositions d'infrastructures passive doit respecter les règles de la concurrence et ne saurait en tout état de cause s'établir au bénéfice d'un unique opérateur.

Conclusion

Depuis la création de l'Autorité, nous nous sommes attachés, en grande partie grâce à l'implication de Roger Chinaud, à rencontrer et à conseiller les responsables et les élus locaux, afin de leur permettre de tirer le meilleur parti de la réglementation en vigueur et des progrès technologiques, dans un cadre concurrentiel et au bénéfice des utilisateurs. Notre rôle est de les informer pour qu'elles puissent conduire leurs projets en toute connaissance de cause.

Nous sommes ainsi à la disposition des collectivités qui ont des projets dans le domaine des nouvelles technologies pour les éclairer sur les enjeux et sur leur rôle possible. Nous venons de créer, au sein de nos services, une unité spécialisée dans les questions qui intéressent les collectivités territoriales ; nous continuerons ainsi plus efficacement à mettre à votre disposition notre expérience de la réglementation des télécommunications et à vous informer sur les possibilités que vous offre la société de l'information.

Je vous remercie de votre attention.