Prise de parole - Discours

Institut Français des Relations Internationales (IFRI) - 13 avril 2000 / Le déploiement d'Internet entraîne-t-il une nouvelle donne concurrentielle dans les télécommunications ? - Le rôle du régulateur / Intervention de Monsieur Jean-Michel HUBERT Président de l'Autorité de régulation des télécommunications

Mesdames et Messieurs,

Pour introduire ce débat sur le développement d'Internet, je veux d'abord vous présenter rapidement le cadre de ce développement, celui de l'ouverture du marché des télécommunications : un rappel des quelques principes qui ont conduit à la libéralisation et un premier bilan de leur application me semblent utiles.

Je vous dirai ensuite comment j'aborde la problématique de la progression d'Internet, quels sont les différents marchés appelés à se développer et quels sont les outils dont dispose la régulation des télécommunications pour favoriser leur développement.

I. Le contexte

L'ouverture à la concurrence en Europe

Il faut replacer les évolutions récentes du secteur dans le contexte plus large du processus européen. Il aura fallu onze ans, depuis la parution du premier livre vert de la Commission, pour que la libéralisation complète devienne une réalité. Onze années au cours desquelles le secteur a connu des évolutions technologiques et économiques majeures : modernisation des équipements, multiplication des services, développement des mobiles etc.

Instruite par les expériences précédentes, et notamment celle des Etats Unis et du Royaume Uni, l’Union européenne a choisi de procéder par étapes pour mener à bien cette entreprise inédite. Elle a ainsi libéralisé par des directives successives les équipements terminaux, les services autres que le service téléphonique, les communications par satellites, les mobiles, les infrastructures fixes et enfin le service téléphonique fixe.

Parallèlement, les directives dites d’harmonisation ont posé les conditions à respecter par les Etats membres pour la mise en œuvre de la concurrence. Les exigences que nous appliquons aujourd’hui en matière d’interconnexion entre les réseauxréseaux ou de service public ont donc été définies en grande partie à l’échelon européen.

Après moins de deux ans d'application du cadre réglementaire qui a permis l'ouverture du marché, l'Union européenne a engagé un processus de réexamen des principales directives. En effet, dans un contexte de progrès technologique rapide et d'émergence de nouveaux marchés et services, un cadre réglementaire conçu pour permettre l'introduction de la concurrence sur le service téléphonique mérite d'être adapté.

Les principes qui ont guidé la Commission européenne sont les suivants :

  • neutralité des règles applicables par rapport à la technologie ou aux réseaux utilisés,

  • simplification et allègement de la réglementation, au fur et à mesure que se développe la concurrence,

  • respect effectif du principe de subsidiarité;

  • enfin, renforcement de la coordination, engagée dès 1997 à l'initiative de l'Autorité, de l'action des régulateurs nationaux.

Le dispositif de régulation français

Au plan national, la loi du 26 juillet 1996 a transposé les dispositions communautaires en vue de l’ouverture du marché à la concurrence, à compter du 1er janvier 1998. La loi pose trois principes :

  • Les activités de télécommunications s'exercent librement

  • la loi réaffirme l’existence d’un service public des télécommunications, dont la principale composante est le service universel

  • la fonction de régulation est indépendante de la fonction d’exploitation.

La loi a confié la régulation au ministre chargé des télécommunications et à l'Autorité de régulation des télécommunications, créée le 5 janvier 1997.

Je souhaiterais m’arrêter un instant sur les objectifs de la régulation, tels qu’ils figurent dans la loi de réglementation des télécommunications. La loi prévoit trois objectifs généraux qui permettent de mieux comprendre l’action du régulateur :

  • L’Autorité doit favoriser l’exercice au bénéfice des utilisateurs d’une concurrence effective et loyale. Ce principe est fondamental; il signifie que la concurrence n’est pas une fin en soi; l’établissement d’une concurrence loyale n’est qu’un moyen au service des intérêts des consommateurs.

  • L’Autorité doit en outre veiller au développement de l’emploi, de l’innovation et de la compétitivité dans le secteur des télécommunications. L’exercice de la concurrence est subordonné à une finalité économique; la concurrence ne vaut que si elle est un facteur de croissance du marché.

  • L’Autorité doit enfin prendre en compte les intérêts des territoires et des utilisateurs dans l’accès aux services et aux équipements. En d’autres termes, l’aménagement du territoire demeure une des missions principales du régulateur.

Pour mettre en œuvre ces objectifs, l'Autorité dispose d'un certain nombre de compétences, dont certaines sont partagées avec le ministre chargé des télécommunications et d'autres sont des compétences propres.

La loi prévoit en particulier l'exercice d'une régulation asymétrique, s'adressant principalement à l'opérateur historique, à travers deux dispositions esentielles :

  • L'Autorité approuve chaque année le catalogue d'interconnexion de France Télécom, qui définit les modalités techniques et tarifaires de l'interconnexion avec les nouveaux entrants.

  • L'Autorité participe à l'homologation des tarifs de détail de l'opérateur historique en rendant un avis public préalable à leur homologation par les ministre chargés de l'économie et des télécommunications.

II. Quel bilan de l'ouverture du marché français ?

Le marché des services de télécommunications

L'Union européenne est, avec les Etats-Unis, l'un des deux premiers marchés mondiaux. Il représentait 192 milliards de dollars en 1999, alors que les Etats-Unis représentent un marché de 247 milliards de dollars.

La concurrence y devient très vive : la Commission européenne a recensé 557 opérateurs autorisés sur le marché des communications longue distance au milieu de l'année 1999, au sein des 15 pays membres de l'Union européenne. Ce n'est plus une situation de monopole, ni même d'oligopole ; il s'agit bien d'une concurrence effective.

L'Europe a ainsi totalement ouvert son marché, qui accueille de nombreux acteurs internationaux et notamment américains. Par exemple des opérateurs de réseaux paneuropéens comme AT&T, MCI-World Com, Level 3, Global Crossing, GTS, etc, qui ont obtenu une autorisation en France. Une récente étude conduite à la demande de l'Autorité montre que l'ensemble des opérateurs de réseaux paneuropéens prévoient d'investir près de 70 milliards de francs sur le continent.

Les opérateurs européens sont naturellement très dynamiques. On y trouve tous les opérateurs historiques, mais également les nouveaux entrants, qui participent à la formation des alliances, comme le montre le rapprochement entre Vivendi et Vodafone pour créer un portail qui pourrait représenter 80 millions de clients en Europe, et ainsi se préparer à l’arrivée d’Internet sur les mobiles.

Le marché européen bénéficie enfin d'une croissance et d'un potentiel de développement très importants, C’est notamment sous l'effet de l'ouverture à la concurrence qu’il a connu en 1998 une croissance de 5,6%. Elle devrait être plus importante en 1999. Ceci témoigne assurément de l’importance du 1er janvier 1998 dans l’histoire des télécommunications européennes :

Je vous invite à mesurer l'importance du parcours accompli en deux ans, et tout particulièrement, à l'intérieur du marché européen, pour le marché français qui s'ouvre à une large concurrence et qui connaît une forte croissance.

  • A la fin de l’année 1999, 92 opérateurs titulaires d'une licence étaient présents sur les marchés des communications fixes et mobiles.

  • Le marché français des services de télécommunications a progressé de 10,5% en valeur en 1999.

Les tarifs

On peut observer une baisse continue des tarifs de détail du téléphone depuis trois ans : A titre d'illustration, le tarif moyen des communications nationales de France Télécom pour les ménages a baissé de plus de 26% depuis janvier 1999, mais la baisse est beaucoup plus élevée pour les nouveaux entrants, puisqu'elle atteint parfois 50%.

Les mobiles sont, avec Internet, l'une des deux principales sources de croissance des marchés européen et français.

Le marché des mobiles

Le marché européen des services mobiles connaît depuis cinq ans un développement spectaculaire qui ne se dément pas et dont personne n'avait prévu l'ampleur. Le taux de pénétration moyen du mobile en Europe s'élevait à 44% au début de cette année. On peut estimer que l'Europe compte aujourd'hui plus de 150 millions de téléphones mobiles, à comparer aux quelque 80 millions que comptent les Etats-Unis.

D'après les données publiées par la Commission européenne, le marché des mobiles représente 22% du marché européen des services de télécommunications en 1999. Il a connu au cours de la même année une croissance moyenne de 15,7% en valeur.

Ce succès est dû en grande partie aux conditions dans lesquelles l'Europe a introduit la deuxième génération, avec une norme unique - le GSM - sur l'ensemble du territoire européen. Loin d’avoir freiné l’innovation technologique, cette unité l’a au contraire encouragée.

En France, le marché des mobiles a atteint 22 millions de clients fin février 2000. En cinq ans, le parc de clients est passé de 1,5 à 20 millions, ce qui représente en moyenne un quasi-doublement chaque année. En 1999, il a connu une progression de 84% en nombre d'abonnés, 100% en volume et 56% en valeur. Cette croissance va se poursuivre : on peut estimer qu'à la fin de l'année, plus de 30 millions de Français possèderont un mobile, soit presque autant que d'abonnés au téléphone fixe.

La place d'Internet dans le développement du marché des télécommunications

La multiplication et le développement des usages constituent le principal moteur de la croissance d'Internet et du commerce électronique. Ainsi, chaque idée nouvelle introduite sur le réseau répond potentiellement au besoin de développement d'un nouvel usage, pas toujours identifié au préalable, mais qui peut bénéficier d'un potentiel de développement économique exceptionnel.

Cette logique économique n'est pas fondamentalement nouvelle : un produit ou un service se développe parce qu'il rencontre un marché, c'est-à-dire un besoin ou un usage. Ce qui est propre à ce nouveau mode de communication et d'information, c'est bien son mode de développement original, en réseau mondial et de façon largement spontanée, par lequel Internet touche l'ensemble de l'économie et suscite en lui-même de nouveaux usages, si bien qu'on ne perçoit pas aujourd'hui de limite à leur développement.

Internet, c'est une chaîne de valeur qui va des usages, donc des utilisateurs, vers les contenus, en s'appuyant sur des réseaux de télécommunications et des fournisseurs d'accès. Ces derniers sont donc un maillon intermédiaire qui permet l'accès aux services et aux contenus proposés. Ils jouent donc un rôle majeur dans le développement de l'économie numérique et du commerce électronique. Ils facilitent la relation entre les entreprises offrant des services et des produits en ligne et leurs clients, en assurant cette fonction nouvelle d'intermédiation qui constitue l'un des éléments marquants de ce que l'on appelle la nouvelle économie.

De ce point de vue, Internet est l’un des moteurs essentiels du développement du marché européen des télécommunications. En France, le chiffre d'affaires des communications d'accès à Internet peut être estimé, en 2000, à environ 4 milliards de francs, sur la base d'un trafic de l'ordre de 25 milliards de minutes, soit une progression en valeur de plus de 100%. Le trafic d’accès à Internet devrait dépasser, au cours de l’année 2000, 15% du trafic téléphonique total de France Télécom et atteindre 50% du trafic local d'ici 3 ans.

Les Etats-Unis ont eu une part déterminante dans la naissance et l’expansion prodigieuse de ce nouveau moyen de communication. Les Etats-Unis ont ainsi pris une large avance sur l'Europe, mais celle-ci n'a que deux ans d'expérience de la concurrence. Elle progresse toutefois à un rythme très accéléré comme l'indiquent les quelques chiffres que je viens de vous donner.

Aux Etats-Unis, une grande partie de la valeur est concentrée dans le secteur des contenus. Cette situation s'explique sans doute par l'importance de l'industrie des contenus dans ce pays et par la modestie des marges dégagées par les opérateurs sur les communications d'accès, c'est-à-dire sur les communications locales.

Dans les pays européens, en revanche, l’essentiel de la valeur est aujourd'hui concentré sur le marché des communications d'accès à Internet, c'est-à-dire dans les métiers liés aux réseaux de télécommunications, ouverts depuis peu à la concurrence. La place essentielle des grands opérateurs de télécommunications européens dans l'économie mondiale et le processus communautaire d'ouverture à la concurrence en constituent sans doute les principaux facteurs d'explication.

La boucle locale constitue un maillon décisif dans le développement d'Internet. Son ouverture à de nombreux acteurs est un objectif essentiel pour deux raisons :

  • L'accès direct à l'abonné : c'est un atout majeur pour un opérateur de télécommunications en général ; c'est une nécessité encore plus pressante sur le marché de l'accès à Internet, qui passe encore pour l'essentiel par le réseau téléphonique local.

  • Le développement du marché de l'accès à haut débit : c'est sur la boucle locale que vont se développer les différentes technologies d'accès à Internet à haut débit ; c'est donc sur ce marché que va se jouer la bataille du haut débit.

III. Les priorités pour le développement d'Internet

Le marché de l'accès commuté à Internet

L'accès par le réseau téléphonique commuté représente aujourd'hui l'essentiel du marché de l'accès à Internet. L'Autorité s'attache depuis deux ans à favoriser le développement de ce marché. Les décisions, relatives aux tarifs et à la numérotation, prises en 1999 ont permis de favoriser le développement de nombreuses offres attractives, par les fournisseurs d'accès et les opérateurs. Ainsi les prix des communications d'accès à Internet figurent désormais parmi les plus bas d'Europe.

Par ailleurs, les tarifs d'interconnexion 2000, en baisse de 11,2% après avoir baissé de 14% en 1999, ont une structure favorable à Internet, puisqu'ils induisent une baisse de 19% des tarifs d'interconnexion pour les communications d'accès à Internet ; ils devraient contribuer à l'accélération du mouvement engagé en 1999 et placent la France dans les toutes premières places sur le marché européen, devant l'Allemagne, mais naturellement derrière le Royaume-Uni, qui a ouvert son marché il y a plus de 15 ans.

Le marché de l'accès à Internet à haut débit

Encore marginal aujourd'hui, l'accès à haut débit pourrait représenter entre 15% et 30% du marché de l'accès à Internet en 2003. C'est dire l'enjeu qu'il représente. Plusieurs solutions vont contribuer à son développement :

  • Le dégroupage de la boucle locale

Le développement de l'accès à Internet à haut débit passe aujourd'hui par celui des technologies xDSL. Le problème qui se pose aujourd'hui à la régulation est de nature concurrentielle. Il importe en effet d'assurer la mise à disposition de cet atout technologique majeur à tous les opérateurs qui entendent s'engager sur le marché, ce qui suppose la mise en œuvre du dégroupage. En lançant voici un an et demi une consultation publique, nous avons identifié différentes options possibles et engagé une démarche qui doit conduire à la mise en œuvre d'au moins deux d'entre elles.

Dans le prolongement de cette consultation, deux processus sont actuellement en cours :

  • Depuis décembre 1999, nous poursuivons avec l'ensemble des opérateurs des travaux qui doivent conduire au dégroupage de la paire de cuivre, c'est-à-dire à un dégroupage complet des lignes d'abonnés de France Télécom, avant la fin de l'année 2000. Un accord a été clairement passé avec les acteurs sur le programme et le calendrier. Des expérimentations devraient être mises en œuvre dès la fin du 1er semestre 2000. Parallèlement, des travaux législatifs sont en cours de préparation : un projet de loi introduisant le principe du dégroupage dans la loi française devrait être soumis prochainement au Parlement par le secrétaire d'Etat à industrie, afin d'apporter aux opérateurs la sécurité juridique suffisante.

  • Par ailleurs, France Télécom étant déjà présent sur le marché de l'ADSL, il est essentiel que les opérateurs puissent y pénétrer dans les meilleurs délais et dans des conditions identiques. C'est le sens de la décision, prise en décembre 1999, de mettre en demeure France Télécom de soumettre l'extension géographique de son offre ADSL à la procédure d'homologation, position que nous avons exprimée depuis juillet 1999. C'est également le sens de la décision du Conseil de la concurrence qui, après avis de l'Autorité, a enjoint à France Télécom de proposer aux opérateurs avant la fin avril, une offre leur permettant de fournir l'accès à Internet par l'ADSL dans des conditions de concurrence équitables.

A titre de comparaison, le calendrier du Royaume-Uni conduit à envisager la fin du 1er semestre 2001 pour le dégroupage de la paire de cuivre.

Je souligne également que le marché de l'accès à haut débit est encore dans une phase de démarrage aux Etats-Unis, même si l'année 2000 devrait marquer une accélération : les prévisions indiquent que le nombre de foyers équipés d'une ligne DSL ou d'un accès à Internet par le câble devrait passer de 2 à 5 millions cette année.

L'ouverture de la boucle locale aux Etats-Unis demeure également limitée : par exemple, le dégroupage y représente environ 700 000 lignes. Le dégroupage figure pourtant parmi les obligations imposées aux Baby Bells qui souhaitent s'introduire sur le marché de la longue distance. Cette incitation a toutefois eu des effets limités puisqu'à ce jour, seul un opérateur local a été autorisé à entrer sur le marché de la longue distance, dans un seul Etat.

Cela s'explique notamment par la nécessité de définir des règles précises : l'obligation générique de dégroupage prévue par le Télécom Act de 1996 n'a pu se traduire dans les faits qu'en 1999, lorsque la FCC a édicté, après de nombreux conflits entre les Bells et les nouveau entrants, un certain nombre de règles techniques et économiques, relatives notamment à la colocalisation et au partage des lignes.

Cet exemple conforte à mon sens la démarche qui est la nôtre et qui doit conduire à l'établissement de règles de fonctionnement précises préalablement à la mise en œuvre du dégroupage.

  • La boucle locale radio

Avec l'introduction de la boucle locale radio d'ici l'été 2000, une nouvelle voie s'ouvre pour la fourniture aux entreprises et aux particuliers de services à haut débit. L'accès à Internet y figure naturellement en première place. C'est un choix concerté du marché français. La procédure d'attribution des licences est à présent largement engagée. Elle porte sur l'attribution de 54 licences :

  • Deux licences nationales dans les bandes 3,5 et 26 GHz

  • Quarante quatre licences régionales (2 par région) dans la bande 26 GHz

  • Huit licences dans les départements d'Outre-mer dans la bande 3,5 GHz

Vingt huit sociétés ont déposé 218 dossiers de candidature sur l'ensemble du territoire. L'instruction des licences sera achevée avant le 31 juillet 2000. Cette technologie suscite un intérêt considérable parmi les opérateurs. Son arrivée marque une étape importante pour l'ouverture de la boucle locale et pour le développement d'Internet en France.

Je mentionne également les réseaux câblés, qui représentent une voie complémentaire pour la progression des hauts débits, essentiellement dans les villes. Des initiatives industrielles et commerciales ont été prises récemment pour la fourniture d'Internet sur le câble en France. Elles apportent une traduction concrète aux décisions et recommandations établies dès 1997 par l'Autorité.

Internet sur les mobiles

Le mariage de la mobilité et d'Internet est une autre priorité pour le marché français, à l'intérieur du marché européen. A cet égard, l'année 2000 sera marquée par la mise en place de deux processus complémentaires :

  • L'arrivée de nouvelles technologies de réseaux et de services qui vont permettre d'adapter la fourniture de services Internet à l'environnement GSM. Je pense plus particulièrement au protocole WAP, qui permet d'adapter les services et les terminaux, et au GPRS qui permet d'augmenter les débits fournis ; ces deux innovations sont déjà opérationnelles. Cette période de transition, qui devrait durer plusieurs années, verra également l'arrivée de la technologie EDGE, concurrente du GPRS.

  • Il suffit de lire la presse quotidienne pour s'apercevoir de l'enjeu que constitue le marché européen des mobiles de 3ème génération, alors qu'au cours des 12 prochains mois, les pays européens vont attribuer environ 60 licences. L'existence d'un calendrier commun pour l'introduction coordonnée de cette technologie en Europe constitue sans nul doute un atout majeur : courant 2000, la quasi-totalité des pays de l'Union européenne aura défini et publié les conditions d'attribution des licences ; ainsi, le démarrage des offres commerciales pourra intervenir, comme le prévoit le calendrier, au début de l'année 2002. La plupart des pays européens, à l'exception du Royaume-Uni, de l'Allemagne et des Pays-Bas, ont fait le choix de la soumission comparative. La France attribuera pour sa part quatre licences.

Conclusion : le rôle du régulateur

Dans ce contexte où le développement d'Internet s'accélère au delà de ce qu'on aurait pu envisager il y a seulement quatre ans, au moment du vote de la loi, comment résumer en quelques mots le rôle du régulateur.

La croissance impressionnante d'Internet ne modifie pas radicalement le rôle du régulateur, mais elle lui commande d'agir rapidement en faveur de l'ouverture de la boucle locale à la concurrence.

Mais il n'appartient au régulateur pas de se substituer aux pouvoirs publics, qui adoptent le cadre législatif et réglementaire et définissent, le cas échéant, une politique industrielle : il ne faut pas confondre régulation et réglementation.

Il ne lui appartient pas non plus de se substituer aux stratégies économiques et industrielles des acteurs : réguler, ce n'est pas façonner le marché, c'est lui permettre de se développer.

Je vous remercie de votre attention