Prise de parole - Speech

Conférence-débat du 9 avril 1998 au Sénat / Télécommunications, une nouvelle ère Intervention de M. Jean-Michel HUBERT Président de l'Autorité de régulation des télécommunications

(seul le discours prononcé fait foi)

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,

En m'exprimant devant vous ce matin, je n'ai plus tant à vous présenter l'institution que je préside mais à vous expliquer, de la façon la plus concrète possible, les implications de son action sur le développement du marché et de la concurrence dans le secteur des télécommunications. Quinze mois après notre installation, trois mois après l'ouverture complète du marché, je le ferai en insistant sur les principales décisions que nous avons été appelés à prendre pour mettre en place les conditions de ce développement.

La libéralisation des télécommunications dans notre pays se place dans le cadre européen dont nous a parlé Monsieur PONS. Il constitue pour chacun d'entre nous une référence dans la mise en oeuvre effective du nouveau régime de concurrence, onze ans après le premier livre vert de la Commission. Nous pouvons aujourd'hui mesurer le chemin parcouru : les pays de l'Union ont ouvert leur marché à la concurrence et bénéficient d'un cadre communautaire harmonisé. C'est une garantie pour la cohérence des politiques nationales de libéralisation et pour la mise en place d'un véritable marché européen des télécommunications.

Le cadre national a été défini par la loi du 26 juillet 1996 et complété par une trentaine de décrets d'application. La loi pose les principes qui permettent d'affirmer le rôle essentiel du service public des télécommunications dans un environnement pleinement concurrentiel. Elle organise la mise en oeuvre de ces objectifs et a prévu, dans ce cadre, de confier une part importante de cette mise en oeuvre à un régulateur indépendant.

En vous brossant un rapide tableau de l'action entreprise par l'Autorité de régulation depuis sa création, je souligne l'esprit dans lequel elle s'est attachée à accomplir ses missions : un esprit de rigueur et de pragmatisme, de transparence et d'équité, appliqué aux compétences que lui fixe la loi. Toutes ont à ce jour été mises en oeuvre sauf une, celle relative aux sanctions, et je m'en réjouis.

Parlons d'abord du service public des télécommunications, et de sa principale composante, le service universel. C'est le coeur de la politique publique des télécommunications, dont l'ouverture à la concurrence a modifié l'approche. Cette notion de politique publique n'a pas disparu pour autant ; elle est au contraire clairement réaffirmée et le service universel, jusqu'alors identifié avec l'entreprise publique qui le mettait en oeuvre, a été redéfini. La concurrence introduite par l'objectif de libéralisation ne saurait en effet s'opposer à l'existence d'une mission de service public ; elle doit en être complémentaire, dans le contexte nouveau résultant du marché.

Qu'il soit clair que la politique publique des télécommunications trouve sa définition dans une décision de l'autorité politique ; la régulation est une des composantes de sa mise en oeuvre. Le rôle du régulateur est d'appliquer la loi ; il ne lui appartient pas de fixer les lignes d'une politique générale, qui sont du ressort du Gouvernement et du Parlement. Il lui appartient en revanche de prendre toutes les dispositions qui tiennent compte de la réalité du marché, de l'évolution de la technologie et de l'action des opérateurs, afin de transformer les objectifs de la loi en une réalité quotidienne pour notre économie et pour le consommateur.

C'est dans cet esprit que l'Autorité a procédé à l'évaluation du coût du service universel qui, je le rappelle, n'interfère en rien avec son contenu, ni avec la qualité de sa mise en oeuvre par France Télécom.

C'est sur cette même base que l'Autorité suit les discussions engagées par le Gouvernement à Bruxelles sur l'enrichissement du service universel et qu'elle fonde une relation constructive avec la Commission supérieure du service public des postes et télécommunications.

La politique tarifaire donne lieu à une régulation spécifique et l'Autorité est appelée à émettre des avis publics sur les tarifs relevant du service universel et des services sous monopole de fait.

En application de la loi de réglementation des télécommunications, l'Autorité a rendu en 1997 des avis publics portant sur plus de 70 décisions tarifaires de France Télécom. Ce dispositif, voulu par la loi, fonctionne ; il permet à l'Autorité d'exprimer son analyse, et par là même la jurisprudence qu'elle construit ; il permet aux ministres, qui décident in fine de l'homologation des tarifs, de disposer d'un avis argumenté dans un délai de trois semaines après le dépôt par France Télécom de sa décision tarifaire.

Je voudrais préciser ici les motivations de l'Autorité :

L'Autorité est naturellement ouverte aux innovations tarifaires de France Télécom ; elle considère que de telles innovations participent au dynamisme de la concurrence et au développement des usages ; il convient d'ailleurs de signaler que France Télécom dispose d'ores et déjà d'une large gamme de tarifs aussi bien pour les particuliers que pour les entreprises, gamme qui a été étendue en 1997. L'Autorité s'attache toutefois à ce que ces innovations puissent se faire dans des conditions qui laissent ouverte la possibilité pour la concurrence, encore naissante, de s'exercer ; elle s'assure en particulier de la cohérence entre les prix de détail et les tarifs d'interconnexion.

Cet exercice est difficile en soi et bien évidemment lourd d'enjeux pour les opérateurs. L'Autorité s'attache à le mener en s'appuyant sur des principes et des méthodes transparents et sur des évaluations objectives ; à cet égard, les coûts constituent une référence incontournable. Elle le fait dans un esprit positif, en recherchant, chaque fois qu'elle est conduite à constater un risque concurrentiel, des solutions concrètes permettant de surmonter les difficultés et de préserver une évolution favorable à l'innovation.

L'installation de la concurrence, c'est d'abord l'apparition de nouveaux acteurs, donc la délivrance d'autorisations et l'établissement des règles techniques et financières de l'interconnexion. Etablissement et exploitation d'un réseau ouvert au public, fourniture du service téléphonique au public, ces deux activités requièrent la délivrance d'une autorisation, instruite par l'Autorité et accordée par le ministre.

A ce jour, huit licences complètes d'opérateurs ont déjà été délivrées et une trentaine d'autre sont en cours d'examen, dont une dizaine pour lesquelles l'instruction est terminée et un nombre égal pour lesquelles elle le sera sous deux semaines.

Je n'ignore pas l'impatience que peuvent manifester les opérateurs pour l'obtention de ces autorisations. Qu'il me soit permis de dire que l'un des motifs essentiels de l'analyse des dossiers, à savoir la capacité de financement du candidat, suppose une connaissance approfondie de la situation économique de l'opérateur, fondée sur des engagements précis. La licence n'est pas un brevet de réussite ; sa préparation a pour premier objet de prévenir des difficultés ultérieures tant pour l'opérateur appelé à respecter son cahier des charges, que pour le consommateur.

Les conditions techniques et financières de l'interconnexion, c'est-à-dire du raccordement des réseaux entre eux pour permettre l'acheminement de l'ensemble des communications, ont été approuvés par l'Autorité, comme le prévoit la loi, dans des conditions de rapidité et d'équité qui ont été, je le crois, reconnues.

Le catalogue d'interconnexion est ainsi le document de base à partir duquel les opérateurs peuvent établir leurs conventions de travail, conclues pour l'essentiel avec France Télécom. Ces conventions constituent la dernière étape avant l'ouverture effective des nouveaux réseaux ou services. Je souhaite pour ma part que leurs négociations puissent être conclues rapidement de manière à permettre sans tarder l'engagement des programmes techniques et des opérations commerciales, donc à concrétiser la dynamique du marché.

Par ailleurs, chacun le sait, la concurrence s'ouvre, dans un premier temps, essentiellement sur le marché longue distance. C'est ainsi que nous avons été appelés à prendre une décision technique sur la délimitation de la zone locale de tri, qui sépare le champ des appels locaux de celui des appels longue distance. Il me semble important de mentionner ici, au Sénat, que par delà les discussions techniques et économiques, l'Autorité a finalement choisi de faire correspondre la zone locale de tri à la limite départementale. Cette circonscription avait à tout le moins le mérite d'être connue, donc comprise par les consommateurs. L'Autorité ne manquera pas de faire prochainement un premier bilan des enseignements qui peuvent en résulter.

Passant du présent à l'avenir j'évoquerai trois points particuliers, mais essentiels, de l'action du régulateur :

L'arrivée de nouveaux opérateurs sur la boucle locale est une des conditions du développement de la concurrence, car chacun comprend l'importance de l'accès direct à l'abonné. Les réseaux câblés, qui desservent potentiellement près de sept millions de foyers, devraient voir leur utilisation au titre des services de télécommunications s'accroître fortement.

Les décisions de l'Autorité, prises en juillet dernier, en règlement de litiges relatifs à la fourniture d'Internet sur les réseaux du plan câble, traduisent sa volonté de contribuer au développement d'un service dont le programme " Internet et l'école " confirme l'impact pour la mise en oeuvre d'une société de l'information. L'Autorité attache donc une importance particulière à l'ouverture effective de ce service.Nous sommes par ailleurs saisis d'une autre demande de règlement des litiges, au sujet de la fourniture du service téléphonique sur les mêmes réseaux du plan câble. L'Autorité fera connaître sa réponse fin juin.

La boucle locale radio est une autre technologie alternative aux traditionnels fils de cuivre. Comme l'a souligné un récent rapport du Premier ministre, elle doit aussi contribuer à la mise en place de la société de l'information. Après consultation des acteurs, il apparaît clairement qu'il faut s'engager dans cette voie. L'Autorité a donc retenu une démarche pragmatique et progressive, qui débutera dans les toutes prochaines semaines par un processus ouvert d'expérimentations, pour une durée et sur des zones géographiques limitées ; nous avons pris hier la décision fixant les modalités d'affectation des fréquences pour cette phase transitoire d'un an. Le moment venu, un appel public à candidatures établi en liaison avec le ministre qui délivrera les licences permettra de sélectionner les opérateurs qui, au vu des premiers résultats, pourront développer durablement ces solutions.

Le développement des radiocommunications mobiles, dont la remarquable croissance mérite d'être rappelée, passe par une rationalisation des bandes actuellement utilisées et par l'octroi de nouvelles fréquences. L'Autorité a engagé des négociations avec les forces armées pour disposer des ressources nécessaires ; elle va par ailleurs publier dans les jours qui viennent un appel public à commentaires sur des propositions d'attribution complémentaire de fréquences aux opérateurs. Fruit d'une importante négociation, ce projet, approuvé par la Commission consultative des radiocommunications, est un élément majeur pour la poursuite du programme.

L'observatoire des mobiles du mois de mars fait apparaître une croissance de 290 000 abonnés, ce qui porte à 870 000 le nombre net d'abonnés supplémentaires au premier trimestre 1998. Ces chiffres sont compatibles avec l'objectif de 10 millions d'abonnés pour la fin de l'année. Une étude récemment confiée à l'Idate confirme que la croissance du marché va se maintenir à un rythme particulièrement soutenu au cours des 5 prochaines années. Fin 2002, le taux de pénétration - qui est actuellement de 11,5%, devrait se situer entre 34 et 50%, ce qui correspond à un nombre d'abonnés compris entre 20 et 29 millions.

Le troisième point que je souhaite évoquer est d'une autre nature. Il concerne la place des collectivités locales et le rôle qu'elles peuvent jouer dans le développement des services de télécommunications. Quelques remarques à ce sujet :

D'abord, le droit des collectivités locales contient des dispositions précises - qu'il appartient au Gouvernement de rappeler - qui encadrent l'intervention des collectivités locales dans l'économie. Ensuite, le développement des télécommunication participe à l'aménagement du territoire; c'est d'ailleurs l'un des objectifs assignés par la loi à la régulation. Mais c'est au premier chef le rôle des collectivités territoriales d'animer la politique d'aménagement du territoire. L'Autorité est à la disposition de ces collectivités pour les aider à mettre au point leurs projets. Qu'il me soit en cet instant permis de rappeler qu'il vaut toujours mieux consulter, tant sur le fond que sur la forme juridique du projet, avant la mise au point de celui-ci et non après. C'est dans cet esprit que nous travaillons sur des dossiers concrets avec maintes villes et de nombreux départements. Aussi, si j'ose dire, n'hésitez pas à nous saisir.

Enfin, la loi de réglementation des télécommunication a prévu la création d'un marché, ouvert à des opérateurs professionnels. Les collectivités locales ont un rôle à jouer pour leur permettre de se développer, en utilisant leurs capacités techniques et leurs compétences.

Tous ces éléments me conduisent à rappeler que les collectivités locales n'ont pas vocation à devenir des opérateurs de télécommunications mais qu'elles ont un rôle essentiel à jouer pour créer les conditions du développement de ces activités sur leur territoire, notamment en négociant avec les opérateurs les solutions les plus adaptées à leurs besoins.

Avant de conclure, je voudrais dépasser le cadre d'une simple analyse des activités de l'Autorité et vous préciser les conditions qui, à mon sens, doivent être réunies pour que l'entreprise à laquelle nous participons tous -pouvoirs publics, régulateur, opérateurs et consommateurs - puisse être conduite avec succès.

Deux finalités fondent le processus en cours :

La première c'est la libéralisation. Comme l'ensemble des pays européens, la France a considéré que cette libéralisation serait positive pour son économie et qu'elle ne pouvait demeurer à l'écart d'un mouvement mondial. La transposition des directives européennes et la signature, en février 1997, d'un accord historique au sein de l'organisation mondiale du commerce en sont la traduction.

La concurrence, qui concrétise cette libéralisation n'est pas une fin en soi et ne saurait demeurer un concept théorique. Elle doit se traduire dans notre économie :

  • par l'incitation à l'innovation qui est un facteur de croissance ;
  • par la baisse des prix qui améliore la compétitivité des entreprises ;
  • par l'emploi et l'investissement : pour les opérateurs de téléphonie fixe, les autorisation déjà délivrées correspondent sur cinq ans à des prévisions d'investissement supérieures à 11 milliards de francs et à 7 000 créations d'emplois. Avec les autorisations en cours d'instruction, ces chiffres dépassent 20 milliards de francs et 10 000 emplois. Il faut y ajouter les investissements de la téléphonie mobile, ce qui représente un total de 40 milliards à la fin de l'année 1997 et de 85 milliards à la fin de l'année 2002.

 

La seconde finalité, c'est l'existence d'un marché, dont la croissance nécessaire sera le fruit de l'activité des opérateurs, dans leur diversité et par leur dynamisme. Mais le marché, qui est un lieu de compétition, ne peut se développer durablement que s'il est régi par des règles connues, comprises et acceptées. Le rôle du régulateur est d'apporter au marché la lisibilité nécessaire.

C'est à la lumière de ces observations que je souhaite évoquer l'actualité récente sur le mécanisme de sélection du transporteur.

La loi a confié l'établissement et la gestion du plan national de numérotation à l'Autorité. C'est dans ce cadre qu'elle a mis en oeuvre le mécanisme de sélection du transporteur longue distance, qui retient deux solutions : la sélection par un préfixe à un chiffre ou par un préfixe à quatre chiffres. Ce choix n'est pas récent. C'est le résultat d'un processus de plusieurs années, tirant le meilleur parti des possibilités offertes par le plan de numérotation à dix chiffres et tenant compte des directives européennes relatives à la présélection du transporteur.

Ce dispositif, dont le principe a été retenu en 1996, et que l'Autorité a donc été appelée à appliquer dès son installation, doit s'analyser comme un compromis visant, non pas à créer une discrimination, mais au contraire à réduire celle que d'autres formules pourraient faire naître entre France Télécom et ses principaux concurrents.

Je n'ai pas à commenter ici une procédure en cours devant le Conseil d'Etat. Le principe d'un contrôle par le juge est normal et la jurisprudence peut contribuer à éclairer l'interprétation d'un droit nouveau et complexe. Je souhaite à cet égard que l'ensemble des acteurs, du plus expérimenté au plus récent, partage effectivement la conviction que l'introduction de la concurrence est une donnée irréversible et considère donc que le développement du marché doit faire l'objet d'une démarche partagée.

Je forme le voeu très vif et insistant que chacun, en poursuivant la défense, certes légitime, de son propre intérêt, n'aboutisse pas à compromettre en pratique, une grande ambition collective qui représente une chance pour toute notre économie.

Nous évoquons ici la mise en place de la concurrence au plan national ; ne perdons pas de vue que la compétition est mondiale. Les opérateurs me le répètent souvent, le temps est un facteur décisif. Or, sur le moyen et le long termes, tous sont indissociablement partie prenante de l'enjeu. Ne cédons pas à la naïveté, en oubliant la réalité et même l'âpreté de la compétition. Mais nous devons être convaincus que la croissance du marché, donc la satisfaction des consommateurs, va de pair avec la réussite globale des opérateurs.

C'est dans cet esprit qu'agit l'Autorité de régulation, avec la volonté de contribuer à renforcer la position favorable qu'occupe aujourd'hui la France sur la scène internationale, grâce à des atouts indiscutables. Notre pays peut s'appuyer à la fois sur un opérateur historique performant et sur de nouveaux acteurs dynamiques de toutes tailles. Nous avons su organiser la complémentarité d'un service public ambitieux et d'un marché réellement ouvert à la concurrence. Rien ne sera facile, mais avec une volonté commune sur l'essentiel, tout sera possible.

Je vous remercie de votre attention.