Prise de parole - Speech

Audition de Paul Champsaur, président de l’ARCEP, par la Délégation à l’aménagement du territoire de l’Assemblée nationale, le 16 avril 2008

Monsieur le Président,

Mesdames et Messieurs les députés,

Je tiens vous à remercier de me donner la possibilité de présenter à votre délégation les actions de l’ARCEP, et plus généralement des pouvoirs publics, en faveur de l’aménagement et de la couverture du territoire dans le secteur des communications électroniques.

La régulation a pour principal objectif la mise en œuvre d’une concurrence effective au bénéfice du consommateur dans le secteur des communications électroniques. L’aménagement et la couverture numériques du territoire constituent aussi l’une de ses préoccupations majeures. L’attention qu’elle porte aux critères de couverture dans l’attribution des ressources en fréquences, ainsi qu’à l’intervention des collectivités territoriales en témoigne.

Réciproquement, la couverture du territoire n’est pas l’unique critère de l’aménagement numérique du territoire ; la progression de la concurrence sur les territoires en est aussi un indice significatif, dans la mesure où elle permet à une part de plus en plus importante de nos concitoyens de bénéficier de nouveaux services à des tarifs compétitifs.

C’est à la lumière de cette complémentarité que l’Autorité apprécie par exemple l’intervention des collectivités territoriales dans le secteur des communications électroniques. Cette intervention peut être jugée bénéfique à un double titre, dans la mesure où elle permet non seulement de favoriser la couverture des zones blanches, mais également d’apporter une offre concurrentielle là où celle-ci ne se serait pas déployée spontanément.

J’ajoute que les bénéfices de la concurrence par les infrastructures se font ressentir au delà des territoires où elle s’exerce, notamment en termes de baisses tarifaires, à tout le moins sur le marché résidentiel. Les collectivités territoriales sont appelées à en tenir compte dans leurs interventions.

I. Le déploiement du haut et du très haut débit fixe

1. Le haut débit fixe

Le haut débit fixe en France : un déploiement remarquable

La France bénéficie désormais d’un taux d’équipement parmi les plus élevés d’Europe pour l’accès à Internet à haut débit, grâce à la mise en œuvre effective du dégroupage, qui a permis la concurrence et l’innovation sur l’ADSL. Ainsi, la France compte fin 2007 plus de 15 millions d’accès à Internet à haut débit, en progression de 22% sur un an. Le dégroupage représente 7,5 millions d’accès fin 2007, soit près de la moitié des accès à haut débit. Il est en progression de 26% sur l’année 2007.

Au total, le haut débit est aujourd’hui accessible à 98,3% de la population en France.

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La couverture des zones blanches du haut débit

Plusieurs technologies sont potentiellement disponibles pour desservir les 550 000 foyers (1,7% de la population) qui n’ont pas accès au haut débit fixe : ADSL, WIMAX, WIFI, satellite.

S’agissant de l’ADSL, France Télécom propose aux collectivités une solution dite NRA-ZO, permettant de rendre certaines lignes éligibles à l’ADSL. L’ARCEP a demandé à France Télécom de proposer une offre de gros permettant aux autres opérateurs, y compris aux délégataires des collectivités territoriales, de fournir la même prestation. L’Autorité s’attache à rendre cette offre opérationnelle dans les meilleurs délais. Il est par ailleurs essentiel que les collectivités mettent en concurrence les opérateurs et les technologies dans la conception de leurs appels d’offres. Aujourd’hui, France Télecom utilise cette offre pour concurrencer directement les initiatives des collectivités territoriales. L’objectif de l’Autorité est qu’elle puisse être fournie rapidement par l’ensemble des opérateurs.

A la suite de l’attribution des fréquences Wimax en 2006, le déploiement des réseaux est en cours. Les obligations de couverture des opérateurs reprennent les engagements qu’ils ont pris lors de leur candidature. L’Autorité effectuera au 30 juin 2008 un premier contrôle de ces obligations, dont les résultats devraient être rendus publics au cours de l’été. L’Autorité devra tenir compte de la maturité et de la disponibilité des technologies pour se prononcer. Par ailleurs, on sait d’ores et déjà que les collectivités territoriales vont jouer un rôle important dans ce déploiement, soit parce qu’elles sont titulaires de fréquences, soit par le biais de DSP établies avec les opérateurs disposant des fréquences.

S’il fallait esquisser un bilan de la couverture du territoire en haut débit, je soulignerais deux points majeurs :

  • D’une part, comme le montre l’exemple français de développement de l’ADSL, la concurrence est un puissant facteur d’aménagement du territoire, même si elle ne permet pas d’atteindre une couverture universelle (98,3% de la population couverte) ;
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  • D’autre part, la couverture complète du territoire représente un coût potentiellement très important. Ainsi, la couverture du territoire par les technologies terrestres (filaires ou hertziennes) représente un coût potentiellement très élevé (entre 300 et 900 M€ d’investissement selon les technologies, sans compter le coût de fonctionnement)
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Des solutions satellitaires émergent ; elles sont beaucoup moins coûteuses car ne nécessitent aucun déploiement terrestre. Seul le coût des terminaux pourrait représenter un surcoût pour l’utilisateur.

Elles peuvent ainsi représenter une solution complémentaire pour couvrir les zones non couvertes par les technologies terrestres et atteindre une couverture complète à moindre coût. Les solutions satellitaires sont d’ores et déjà utilisées en complément dans le cadre des projets zones blanches des collectivités, ainsi que dans la cadre du service universel en Suisse.

2. Le très haut débit fixe

Le déploiement de la fibre optique jusqu’à l’abonné représente l’équivalent du déploiement du réseau cuivre dans les années 1970.

Il va permettre, une augmentation considérable (et a priori non limitée) des débits offerts. Dans un premier temps on estime qu’un débit symétrique de 100 Mbits/s va constituer une première étape.

De nouveaux services vont pouvoir se développer grâce à ce saut technologique : TV haute définition, vidéo à la demande, etc.

Le coût de ce déploiement représente au moins 1 milliard d’€ par an pendant les 10 prochaines années. Le génie civil (creusement de tranchées et pose de fourreaux) représente une part importante de ce coût. C’est pourquoi il est essentiel que le génie civil existant, appartenant pour l’essentiel à France Télécom, puisse être partagé entre les opérateurs. A la demande de l’ARCEP, France Télécom a ainsi proposé à ses concurrents une offre d’accès à ses fourreaux pour y déployer de la fibre. Les conditions techniques et tarifaires de cette offre ont vocation à être régulées d’ici l’été par l’ARCEP.

Par ailleurs, le premier opérateur qui déploie de la fibre dans les immeubles bénéficie d’un avantage concurrentiel important, car il est difficile d’y déployer plusieurs réseaux sans occasionner des nuisances pour le propriétaire et les habitants. C’est pourquoi il est nécessaire de prévoir une mutualisation des déploiements sur la partie terminale des réseaux, à l’intérieur de ces immeubles, afin d’assurer un développement concurrentiel de ce marché, comparable à celui qui a permis le succès de l’ADSL grâce au dégroupage.

Des modifications législatives et réglementaires sont nécessaires pour prévoir cette mutualisation pour l’ensemble des opérateurs et faire en sorte qu’elle puisse être régulée. C’est l’objet des dispositions qui figurent dans le projet de loi pour la modernisation de l’économie.

Il s’agit de mettre en place une régulation symétrique du déploiement des réseaux à très haut débit en fibre optique afin de permettre, et c’est une première, le déploiement concurrentiel sur l’ensemble du territoire d’un réseau d’accès qui va bouleverser le paysage du secteur au cours des 10 à 15 années à venir.

3. L’intervention des collectivités territoriales

Depuis la loi pour la confiance dans l’économie numérique, adoptée en 2004, les collectivités territoriales ont acquis une véritable compétence pour intervenir en tant qu’opérateur de communications électroniques. A ce jour, on recense quelque 300 projets, dont 86 projets majeurs, couvrant chacun plus de 60 000 habitants, pour un investissement cumulé de 1,4 Mds d’€ et plus de 20 000 km de réseau fibre.

Elles se sont fortement impliquées dans le déploiement concurrentiel du haut débit en réalisant des réseaux de collectes qui permettent de faciliter le dégroupage en irriguant les territoires. A ce jour, on estime que 37% des répartiteurs dégroupés l’ont été grâce aux réseaux d’initiative publique.

Les collectivités investissent également pour couvrir les zones blanches du haut débit à travers la mise en œuvre de plusieurs technologies : NRA-ZO, WIMAX, WIFI, satellite.

Elles sont enfin à l’initiative de plusieurs projets de déploiement de la fibre optique jusqu’à l’utilisateur (FTTH), en complément du déploiement des opérateurs. Elles interviennent aussi pour faciliter ce déploiement par la mise à disposition d’infrastructures de génie civil (fourreaux) ou par l’incitation des opérateurs à installer des fourreaux supplémentaire lors de leur implantation.

De nombreuses collectivités ont ainsi déployé un réseau de collecte leur permettant, dans un premier temps, de favoriser la concurrence sur le haut débit, puis, dans un second temps, de desservir les utilisateurs par les réseaux d’accès à haut débit dans les zones blanches, puis à très haut débit, dans les zones d’activités, voire sur le marché résidentiel.

Enfin, pour articuler au mieux leurs interventions avec celles des opérateurs et favoriser le déploiement de la fibre optique, les collectivité ont besoin de disposer d’informations pertinentes sur les réseaux présents sur leurs territoires. C’est pourquoi, dans un souci d’aménagement du territoire le Gouvernement a introduit dans le projet de loi sur la modernisation de l'économie une disposition prévoyant la transmission aux collectivités de telles informations par les opérateurs.

II. La couverture mobile

1. La couverture GSM

La couverture des services de téléphonie mobile est l’une des préoccupations majeures de l’Autorité. Ainsi, les opérateurs mobiles ont, dans leur licence, une obligation de couverture de 98% de la population.

En outre, dans le cadre d’une convention signée en 2003 et des dispositions inscrites dans la loi pour la confiance dans l’économie numérique, les opérateurs mobiles se sont engagés à couvrir, avant le 31 décembre 2007, 3000 communes identifiées par les préfets de région. Ce programme a été conduit sous le pilotage du ministre en charge de l’aménagement du territoire. Au cours de ce programme, il est apparu qu’il était possible de couvrir davantage de communes avec le même nombre de sites radioélectriques (2200). C’est pourquoi de nouvelles communes ont été identifiées par les préfets de région au cours des derniers mois. Les travaux sont en cours d’achèvement, sous le pilotage du ministre d’Etat et de la DIACT, pour finaliser ce processus et établir un état des lieux et un calendrier complémentaire.

Pour sa part, l’Autorité a demandé aux opérateurs début 2007 une plus grande transparence dans la communication de leur niveau de couverture, afin de favoriser l’information des consommateurs et d’inciter au déploiement. Chaque opérateur publie désormais des cartes de couverture suffisamment précises pour apprécier la couverture qu’il apporte dans chaque commune. La fiabilité de ces cartes est vérifiée par des enquêtes de terrain par canton (11 régions en 2007 et 11 en 2008).

Enfin, la couverture des axes de transports prioritaires a fait l’objet d’une convention en février 2007 entre les opérateurs et le ministre en charge de l’aménagement du territoire. Cette convention précise la définition des axes concernés et établi un calendrier de mise en œuvre. Les axes dont le trafic est supérieur à 5000 véhicules jours, ainsi que ceux reliant, dans chaque département, les sous-préfectures à la préfecture, devront être couverts fin 2009 par les opérateurs.

2. La couverture UMTS

Même si elle a pris du retard en raison du délai de maturation des équipements, la couverture 3G ( en réalité 3G+, avec des débits de l’ordre de 1 Mbit/s) est déjà largement engagée : SFR couvre 70% de la population et Orange devrait atteindre ce niveau fin 2008. Bouygues Telecom, qui a obtenu sa licence plus tardivement, couvre aujourd’hui 20% de la population et doit atteindre, aux termes de sa licence, 75% de la population en décembre 2010.

Aujourd’hui, le déploiement repose sur l’utilisation de fréquences à 2,1 GHz. La poursuite de la couverture 3G pour atteindre un niveau comparable au GSM (98 ou 99% selon les opérateurs), suppose la réutilisation de fréquences basses, inférieures à 1 GHz, qui permettent une meilleure propagation radioélectrique et réduisent très sensiblement le nombre de sites à installer, donc le coût du déploiement.

Par ailleurs, on assiste actuellement au décollage des services de données de la 3G à travers l’Europe, ce qui est une incitation forte au déploiement sur le territoire.

C’est pourquoi l’ARCEP vient de modifier les licences de Orange et SFR pour leur permettre de réutiliser une partie des fréquences 900 MHz, utilisée par le GSM.

Parallèlement, et sachant que les équipements de la 3G+ en 900 MHz seront disponibles d’ici la fin de l’année, l’Autorité sera particulièrement attentive au respect par les opérateurs de leurs obligations de couverture, qui seront contrôlées en août 2009.

J’ajoute que les sites déployés dans le cadre du programme zones blanches du GSM pourront être mis à niveau pour la 3G à moindre coût, ce qui permettra d’atteindre le même niveau de couverture.

Le dispositif mis en place par l’Autorité prévoit enfin qu’une partie des ressources en fréquences 900 MHz est réservée à un éventuel 4ème opérateur qui serait retenu avant le 30 juin 2010. Il préserve ainsi l’accès à ces fréquences pour un nouvel entrant sur ce marché.

3. Le dividende numérique

Au-delà des réseaux 3G, se pose déjà la question de la couverture des futurs réseaux mobiles à très haut débit (dits LTE), qui à l’horizon de la prochaine décennie, permettront de fournir des débits de l’ordre de 10 Mbits/s, pour monter progressivement vers des débits comparables à ceux de la fibre, de l’ordre de 100 Mbit/s. C’est la continuité en mobilité des services offerts sur les réseaux fixes qui est ici en jeu.

Mais pour que ces réseaux soient rapidement accessibles à l’ensemble de la population, il est nécessaire de disposer de fréquences basses, inférieures à 1 GHz, afin de limiter le coût de ce déploiement et donc de le rendre possible.

Tout comme la 3G utilise des fréquences hautes (2,1 GHz) pour couvrir les zones denses et des fréquences basses (900 MHz) pour couvrir les zones peu denses, les réseaux LTE auront besoin pour les mêmes usages de fréquences hautes (2,6 GHz) et de fréquences basses. Or les études récentes montrent que les fréquences à 900 MHz seront insuffisantes pour assurer cette couverture en zones peu denses. De nouvelles ressources en fréquences basses doivent donc être identifiées.

Le basculement de la diffusion de la télévision de l’analogique vers le numérique constitue à cet égard une opportunité historique pour permettre un tel déploiement, car il va libérer des fréquences dans la bande UHF (470-862 MHz). Une partie de ces fréquences rendues disponibles pourrait être utilisée pour assurer la couverture du territoire en haut débit mobile.

La Conférence mondiale des radiocommunications de l’automne 2007 a identifié une sous-bande de fréquences de 72 MHz (790 – 862 MHz), qui pourrait être réservée aux communications mobiles en Europe, en Afrique et au Moyen-Orient. Même si cette décision n’a pas à ce stade de caractère contraignant, c’est une étape importante, car il est essentiel que ce marché bénéficie d’une taille suffisante (donc européenne) pour permettre une production économiquement viable d’équipements de réseaux dans cette bande de fréquences.

Cette étape doit être complétée par une véritable harmonisation européenne, ce qui suppose d’engager des négociations avec les pays voisins afin d’éviter les brouillages aux frontières. C’est pourquoi il est urgent de confier à l’ANFR un mandat pour engager des négociations avec nos pays voisins sur l’utilisation des fréquences aux frontières, afin de préserver cette sous-bande. L’objectif est d’éviter qu’une utilisation d’émetteurs à forte puissance chez nos voisin vienne rendre impossible l’utilisation de la sous-bande par les services mobiles en France.

Il ne s’agit en aucun cas d’affecter l’ensemble du dividende numérique aux services de communications électroniques. D’abord, la loi prévoit que la majorité de ces fréquences est affectée aux services de communication audiovisuelle. En outre, il convient de souligner que la radiodiffusion entre en recouvrement avec la sous-bande identifiée par la CMR seulement à hauteur de 40 MHz.

Par ailleurs, des discussions ont d’ores et déjà été engagées avec le ministère de la défense, qui occupe une partie de cette sous-bande, pour examiner les modalités de migration vers des fréquences plus hautes.

Des études récentes (TDF) montrent que la réservation d’une sous-bande pour les mobiles est parfaitement compatible avec les objectifs affichés pour de développement de la télévision haute définition, dès lors que l’utilisation de la bande UHF peut être largement optimisée.

Dans ce contexte, le CSA a récemment conduit une consultation publique en vue d’établir le schéma national d’utilisation des fréquences à l’extinction de l’analogique, conformément à la mission que lui a confié la loi. A cet égard, il est essentiel de s’assurer que ce schéma prévoie, au moment de l’arrêt de l’analogique, un basculement simultané vers un plan cible tout numérique optimisé, comme le préconise la Commission parlementaire du dividende numérique. Ce plan cible doit être établi sur la base de l’optimisation du plan de Genève 2006. Cette optimisation est possible et dans l’intérêt de tous les acteurs.

Ne pas préciser les conditions du basculement reviendrait à ne pas traiter de façon complète la question de l’arrêt de l’analogique. La loi prévoit d’ailleurs que le schéma traite les deux questions. C’est en outre le basculement qui permettra l’utilisation des fréquences disponibles pour de nouvelles applications. Enfin, l’absence de simultanéité pourrait conduire à un gel inefficace de fréquences pendant la période de transition et générer des difficultés pour les téléspectateurs, voire rendre impossible le basculement effectif.

Toutefois, si la définition complète du plan cible optimisé d’utilisation des fréquences à l’extinction de l’analogique s’avérait prématurée, il conviendrait au moins d’assurer la préservation de la sous-bande 790-862 MHz pour que des services mobiles puissent y être mis en œuvre après l’extinction de l’analogique comme dans les autres pays.

Il est en tout état de cause crucial que le schéma d’arrêt de la diffusion analogique et de basculement vers le numérique garantisse au moins la préservation de la sous-bande 790-862 MHz à l’extinction de l’analogique et définisse la feuille de route pour y parvenir.

Conclusion : les perspectives de l’aménagement numérique du territoire

Quelques remarques en conclusion sur les perspectives offertes en matière d’aménagement numérique des territoires par l’évolution des réseaux de communications électroniques.

Au-delà des distinctions technologiques (fixe/mobile ; filaire/hertzien) qui prévalent encore largement aujourd’hui, on distingue des évolutions communes vers une progression très sensible des débits offerts sur les réseaux de communications électroniques.

Ces évolutions vont permettre de fournir des services toujours plus nombreux et de meilleure qualité aux utilisateurs.

Elles apporteront aussi une continuité et une convergence entre les services consultés à la maison ou au bureau et les services utilisés en mobilité. En ce sens, il y aura à terme une réelle complémentarité des déploiements de réseaux, entre la fibre et le très haut débit mobile par exemple, pour apporter à tous des services de qualité équivalente à un prix abordable.

Elles apporteront enfin une multiplication des réseaux qui supportent les services et une plus grande indépendance des ces services et de ces réseaux. Par exemple, les services de télévision pourront être fournis indifféremment sur des réseaux de radiodiffusion, fixes ou mobiles, ou sur des réseaux de communications électroniques, également fixes ou mobiles.

Il s’agit donc d’évolutions économiques et sociales considérables, qui vont bouleverser nos façons de travailler, de communiquer, de nous divertir, etc. les vont aussi contribuer à l’aménagement et à la couverture du territoire en multipliant les canaux de diffusion des services pour l’ensemble de la population.

Il appartient en tout état de cause aux pouvoirs publics de faire en sorte que personne n’en soit exclu. L’Autorité est à la disposition du Parlement pour lui apporter des référence des et éléments de réflexion dans cette démarche.

Je vous remercie de votre attention