Prise de parole - Discours

Assemblée générale de l’ACSEL / 6 novembre 2001 : intervention de Jean-Michel HUBERT, président de l’Autorité de régulation des télécommunications

Mesdames et Messieurs,

Je vous remercie de me recevoir dans le cadre de cette Assemblée générale. J’y suis très sensible et c’est sans hésiter que j’ai répondu favorablement à l’invitation de votre président, Henri de Maublanc. Nous travaillons ensemble de façon très positive dans le cadre du Comité de l’interconnexion. Je considère que l’apport des fournisseurs de services télématiques est essentiel à nos débats.

Le livre blanc que vous publiez aujourd’hui présente à mes yeux un double intérêt :

- C’est d’abord une excellente synthèse de la problématique du marché des services télématiques, aujourd’hui confronté à des évolutions réglementaires et économiques majeures ;

- C’est aussi une contribution essentielle à la réflexion sur l’évolution des modèles économiques relatifs aux " services en ligne ".

A ce double titre, ce livre blanc a vocation à devenir un point de référence incontournable dans les réflexions et les discussions à venir sur ces questions très complexes.

Mon propos n’aura donc pas pour objet de répéter ce que vous avez fort bien dit dans ce document. Je me propose simplement de rappeler le cadre dans lequel le régulateur peut être conduit à s’exprimer et à agir, de vous indiquer mon analyse des évolutions économiques récentes et d’insister sur quelques principes à privilégier pour permettre le développement de nouveaux marchés.

I. Le champ d’intervention de l’Autorité

Le cadre réglementaire des services en ligne s’est profondément transformé au cours des dernières années, passant d’un régime de monopole sur les infrastructures à un dispositif concurrentiel qui s’inscrit progressivement dans les faits. Quelles en sont les conséquences, pour le marché et pour la régulation ?

1. Le principe : la séparation réglementaire des contenus et des contenants

Le premier principe, posé par les dispositions de libéralisation, c’est la séparation stricte, en termes de réglementation et de régulation, des contenus et des contenants. Auparavant, la distinction n’était pas aussi nette pour les services télématiques. Dans un régime de monopole sur les infrastructures d’accès aux services, l’exploitant public disposait, de facto et même de jure, d’un droit de regard significatif sur les contenus véhiculés et sur les questions déontologiques. Les dispositions du décret de 1993, qui laissent par exemple à France Télécom le soin d’assurer le contrôle opérationnel des services télématiques, sont marquées par cette situation. Et c’est pour cette raison qu’elles doivent évoluer.

En effet, dans un régime de concurrence, il est indispensable de distinguer les questions concurrentielles des questions déontologiques, afin d’éviter des interférences entre ces deux domaines, qui ne sont pas de même nature. Ce principe a deux conséquences pour le régulateur :

2. L’accès aux réseaux : fondement de la concurrence

Première conséquence : l’Autorité a pour mission de permettre à la concurrence de s’exercer sur le marché en établissant des conditions viables, équitables et non discriminatoires pour l’accès aux réseauxréseaux de télécommunications. Elle s’appuie pour cela sur des critères économiques et concurrentiels.

Les dispositions réglementaires relatives à l’interconnexion, et en particulier l’approbation annuelle du catalogue de France Télécom, constituent le cœur de ce processus. C’est ainsi que depuis quatre ans l’Autorité s’est attachée à faire progresser les conditions techniques et financières d’interconnexion pour les services en ligne, notamment les services vocaux à valeur ajoutée et l’accès à Internet.

3. Les questions déontologiques

S’agissant des questions de nature déontologique qui se posent dans le cadre de l’ouverture du marché des télécommunications, je ferai deux remarques :

- L’application du principe de séparation : l’Autorité n’est pas juridiquement compétente pour apprécier les questions déontologiques

L’Autorité ne fonde pas ses décisions d’ordre technique et tarifaire sur des considérations de nature déontologique, car ce n’est pas de sa compétence.

La régulation des services télématiques est en effet assurée par le Conseil supérieur de la télématique et le Comité de la télématique anonyme créés auprès du ministre chargé des télécommunications par le décret du 25 février 1993.

C’est pourquoi, à l’occasion de décisions de règlement de différends entre France Télécom et des fournisseurs de services télématiques, l’Autorité s’est à plusieurs reprises déclarée incompétente pour trancher des litiges portant sur le respect des recommandations de nature déontologique formulées par le Conseil supérieur de la télématique, tout en reconnaissant que les dispositions relatives à l’accès et à l’interconnexion sont applicables à la convention d’accès conclu entre un fournisseur de services télématiques et France Télécom . Cette analyse a été confirmée par la Cour d’appel de Paris.

- L’Autorité est favorable à une adaptation du cadre déontologique, en application de ce principe

Mais l’Autorité s’est également prononcée à plusieurs reprises en faveur d’une adaptation du cadre déontologique applicable aux services télématiques. Dès octobre 1998, j’avais adressé au cabinet du Premier ministre un courrier qui soulignait la nécessité de trouver rapidement une solution équitable, s’appliquant à l’ensemble des opérateurs, sous peine d’ouvrir la porte à un développement incontrôlable de services télématiques dont le contenu serait contraire à l’ordre public.

L’Autorité a été saisie pour avis par le Gouvernement sur le projet de décret modifiant celui de 1993. Dans cet avis, adopté le 10 septembre dernier, nous avons pleinement souscrit aux modifications envisagées, dans la mesure où elles permettront d’appliquer les mêmes règles à l’ensemble des opérateurs dans leurs relations avec les fournisseurs de services télématiques, et par là même de favoriser le développement d’une concurrence responsable et équitable sur la fourniture de ces services. Nous avons rappelé la nécessité d’adopter dans les meilleurs délais ce projet de décret attendu par tous.

Nous avons à cette occasion formulé quelques suggestions, notamment pour assurer une meilleure représentation des acteurs au sein du Conseil supérieur de la télématique et pour favoriser la mise en place d’un mécanisme impartial de contrôle opérationnel des services télématiques.

Nous avons enfin souligné - et cette remarque prend tout son sens dans le cadre de la réunion d’aujourd’hui - que l’expérience du CST et du CTA présente un intérêt tout particulier pour les opérateurs mobiles, compte tenu du développement de nouveaux services accessibles depuis leurs réseaux. Nous avons donc insisté sur la nécessité de pouvoir appliquer le nouveau cadre déontologique aux services accessibles depuis les réseaux mobiles et assimilables à des services télématiques.

II. Quel modèle économique pour les services en ligne ?

A mesure que les services en ligne s’ouvrent à la concurrence, les modèles économiques utilisés évoluent. Sans doute n’y a-t-il pas de modèle unique, mais l’on peut faire le constat, à travers les tendances observées ces dernières années, que les services en ligne sont, encore aujourd’hui, à la recherche de leur modèle.

Dans cette recherche, plusieurs aspects doivent être pris en compte :

- Les modalités d’accès aux réseaux et aux services ;

- Les principes de tarification ;

- Le partage des revenus entre les acteurs ;

- Le dispositif de facturation et de recouvrement.

1. La référence des services télématiques : le modèle kiosque

La référence du kiosque est aujourd’hui très présente en France, et avec juste raison, car il a constitué un modèle pertinent et efficace, permettant d’assurer la simplicité de l’accès aux services et la lisibilité des tarifs pour le consommateur ainsi que des règles claires pour le partage des revenus et les principes de facturation.

Mais ce modèle a été établi dans un contexte de monopole. La question que vous posez est de savoir dans quelle mesure il est transposable à une situation de concurrence.

Deux exemples peuvent apporter des éléments de réponse à cette question :

2. L’adaptation du modèle au contexte de concurrence : les services vocaux à valeur ajoutée

1er exemple : les services vocaux à valeur ajoutée ; le modèle qui se met en place pour les services vocaux dits " à revenus partagés ", constitue à mon sens une nécessaire adaptation du modèle kiosque à un contexte de concurrence

- L’accès aux services et la tarification : l’attribution de numéros spécifiques aux opérateurs

Depuis l’adoption de la loi 26 juillet 1996, la collecte de trafic à destination de services télématiques est en droit ouverte à la concurrence. Dans le processus d’ouverture de ce marché, l’Autorité a adopté, le 23 décembre 1998, une décision relative à l'évolution du plan de numérotation pour les numéros non géographiques destinés à la fourniture de services télématiques vocaux par l’ensemble des opérateurs.

Cette décision a conduit à :

- Identifier des numéros spécifiques, attribués aux opérateurs : c’est une solution simple pour l’accès des utilisateurs aux services ;

- Établir des tranches de tarification en fonction des types de numéros attribués : c’est un modèle qui rejoint l’esprit des paliers tarifaires des services Télétel

Cette décision, qui prévoyait l’abandon de certaines tranches de numéros au mois de février 2002, a fait l’objet d’une modification repoussant cette disposition au mois de février 2003 pour tenir compte des contraintes du marché.

- Le partage des revenus : l’interconnexion

S’agissant du partage des revenus entre les acteurs, les règles de l’interconnexion et de l’accès permettent d’en assurer la répartition entre les opérateurs, voire entre opérateurs et fournisseurs de services, comme l’Autorité l’a établi dans des décisions de règlement des différends entre France Télécom et des fournisseurs de services télématiques.

Les règles de l’interconnexion garantissent également la liberté d’accès aux réseaux de télécommunications pour les acteurs et les fournisseurs de services.

- La facturation pour compte de tiers

Enfin, le principe de la facturation pour compte de tiers, mise en œuvre effectivement avec une facture unique en 2001 pour les services dont les tarifs sont inférieurs à 2,21 F par minute, doit assurer, comme dans le cas du système kiosque, la simplicité des règles de facturation, pour les opérateurs comme pour les clients.

L’Autorité a confirmé ce principe dans une décision du 18 mai 2001, portant sur un différend entre France Télécom et 9 Télécom. Cette décision a en outre permis de déterminer le tarif et les modalités pratiques de la facturation pour compte de tiers. L’Autorité a notamment demandé à l’opérateur historique de facturer ses propres services à revenus partagés et ceux des autres opérateurs sur le même volet de la facture, afin de respecter le principe de non-discrimination. France Télécom a fait appel de cette décision. J’attends naturellement le jugement au fond, qui devrait intervenir d’ici la fin de l’année. je précise que la Cour d’appel a rejeté la demande de sursis à exécution faite par France Télécom.

J’ajoute que des discussions sont en cours pour intégrer ces principes au catalogue d’interconnexion pour 2002, afin qu’ils s’appliquent à l’ensemble des opérateurs.

Ainsi, toutes les fonctions assurées par le système kiosque sont reprises dans le cadre de l’interconnexion. Leur mise en œuvre est certes plus difficile et plus progressive en raison du contexte concurrentiel, mais un tel dispositif permet la fourniture effective des services à valeur ajoutée par de nombreux acteurs.

3. Internet : un modèle en gestation

2ème exemple sur l’adaptation du modèle " kiosque " au contexte de concurrence : l’accès à Internet. Le modèle mis en place dans le cadre du dispositif d’interconnexion pour ce service est légèrement différent.

- Un modèle fondé sur la séparation " accès " / " contenus "

L’économie d’Internet repose depuis l’origine sur une segmentation en deux marchés distincts :

- Celui de l’accès, où interviennent les opérateurs et les fournisseurs d’accès ;

- Celui des contenus, occupé par une multitude d’éditeurs offrant des contenus et des services gratuits ou payants.

Cette segmentation s’est notamment traduite par une séparation stricte des modes de rémunération : seuls les opérateurs et les fournisseurs d’accès se rémunèrent sur les tarifs d’accès, alors que les éditeurs ont recherché d’autres sources de rémunération, auprès des utilisateurs (le paiement en ligne ou l’abonnement séparé) ou auprès d’autres acteurs économiques (la publicité).

Aujourd’hui, le modèle ne permet pas de garantir le partage des revenus entre l’ensemble des intervenants sur la chaîne de valeur, mais uniquement pour ceux qui interviennent sur le segment de l’accès.

- Le partage des revenus pour les services d’accès : l’interconnexion indirecte et l’interconnexion forfaitaire

La mise à disposition d’une offre d’interconnexion indirecte a été le principal outil qui a permis le développement d’offres innovantes sur le marché de l’accès à Internet, et notamment les offres de forfaits tout compris, proposés par les fournisseurs d’accès. Cet outil a notamment assuré la multiplicité des offres et la baisse des tarifs, le partage de revenus, la simplicité d’accès pour les utilisateurs par l’attribution de numéros dédiés, ainsi que la simplicité des relations commerciales puisque, dans le cadre des forfait, le client a un seul interlocuteur : le fournisseur d’accès.

La mise en œuvre d’une offre d’interconnexion forfaitaire s’inscrit dans le prolongement de cette logique. Mais il faut veiller à ce que les modalités de cette offre soient attractives et favorables au développement de l'usage d'Internet, tout en s’intégrant dans une cohérence d’ensemble des règles techniques et tarifaires d’interconnexion. C’est pourquoi les discussions en cours pour son insertion dans le catalogue d’interconnexion pour 2002 sont particulièrement complexes.

- De nouvelles sources de rémunération pour les contenus ?

Avec la fin de l’euphorie qui a caractérisé pendant quelques années l’économie d’Internet, ce modèle pourrait être appelé à évoluer, car il n’assure pas la rémunération des contenus.

L’intégration de cette rémunération dans la tarification de l’accès constitue à cet égard une piste de réflexion. Mais la grande variété des contenus et des éditeurs présents sur Internet ajoute un degré de complexité supplémentaire pour définir les modalités de cette intégration, par rapport au Minitel et aux services vocaux.

A cette complexité s’ajoute la prise en compte du développement des services d’accès à haut débit, dont les principes de tarification sont différents de ceux de l’accès commuté, puisqu’ils ne reposent pas, en général, sur un tarif à la durée.

Soyez en tout cas assurés que cette question de la rémunération des contenus est à mes yeux cruciale car la disponibilité effective de contenus variés et attractifs est un des éléments majeurs pour le développement du trafic et plus largement du marché.

III. De nouveaux enjeux : les services mobiles

L’arrivée des services à valeur ajoutée sur le mobile conduit à réfléchir, à la lumière de l’existant, sur les modèles qui pourraient être mis en œuvre. A ce stade, il est encore difficile de dire quel modèle pourrait être susceptible de faire l’objet d’un consensus entre les acteurs.

La contribution que vous venez d’apporter au débat est en ce sens un point de départ. Elle incite à mettre en exergue les principales questions qui vont se poser, du point de vue des services, des modèles économiques et de la régulation.

1. Quels services ?

Je l’ai souvent répété, la question des services est au cœur de la problématique du développement de la prochaine génération de mobiles, et plus particulièrement l’articulation entre le service, le tarif et le marché visé.

Mais l’avènement de ces nouveaux services se prépare aujourd’hui, à partir des applications qui commencent à apparaître sur le GSM et bientôt sur GPRS.

A cet égard, on peut distinguer, comme le fait le livre blanc, les services vocaux, les services SMS et les services plus riches de type WAP sur GPRS.

Le développement des services vocaux à valeur ajoutée sur les mobiles semble rencontrer essentiellement des obstacles en termes de niveau et de lisibilité tarifaire. En effet, qu’il soient accessibles par numéros courts ou numéros non géographiques, ces services font l’objet d’une tarification élevée, dont le niveau est fonction du numéro ou du type de numéro, sans référence à des règles claires de tarification.

Après l’échec du premier lancement des services WAP, pour des raisons qui tiennent à la disponibilité et à la lisibilité des services, le marché des services à valeur ajoutés basés sur les SMS peut constituer un test pour l’élaboration des futurs modèles économiques. Outre qu’il représente un potentiel de développement considérable à très court terme en raison de l’explosion récente des SMS interpersonnels (750 millions de SMS envoyés par jour dans le monde selon l’Association GSM), il constitue, d'ores et déjà, une étape importante dans le processus d’enrichissement progressif des contenus proposés sur les réseaux mobiles.

Votre livre blanc identifie plusieurs classes de services, ce qui souligne le potentiel de ce support. Deux grandes catégories peuvent être recensées : les services fondés sur une requête de l’utilisateurs – ce qu’on appelle les SMS surtaxés - et les services de type " message d’alerte ", fondés sur l’envoi d’un message d’information par l’opérateur ou le fournisseur de service, sans qu’il soit nécessairement précédé d’une requête de l’utilisateur.

2. Quel modèle économique ?

La recherche d’un modèle économique pour ces nouvelles catégories de services doit tenir compte des contraintes spécifiques au fonctionnement et à l’économie des réseaux mobiles. A cet égard, trois questions vont en particulier se poser :

- Avantages et limites du kiosque

La mise en place d’un système de type " kiosque " pour certains de ces services pourrait se révéler fructueuse, si elle permet de conduire à un consensus entre les acteurs. Mais elle devra s’attacher à respecter les principes d’un développement ouvert de ce nouveau marché, favorable à la diversification des offres et des formules tarifaires, dans un contexte de concurrence sur l'ensemble des segments de la chaîne de la valeur : accès , transport, hébergement, applications, contenus.

- L’articulation " accès " / " contenus " dans la tarification

Un autre débat s'amorce : celui de la tarification, dont les enjeux apparaissent dans les recommandations de votre livre blanc. Plusieurs questions se posent :

Pour quels services faut-il maintenir une tarification unique, comprenant à la fois le coût de l’accès et le coût des services – c’est bien l’un des principes du kiosque – ou séparer les deux tarifs, comme dans le cas d’Internet, au risque de rencontrer les mêmes difficultés que les éditeurs de l’Internet ? C’est une question qui fait aujourd’hui l’objet d’un débat.

En raison de l’usage très répandu des forfaits et des offres prépayées dans le secteur des mobiles, les réflexions devraient à cet égard se poursuivre avec l'introduction des réseaux GPRS et UMTS, pour permettre l'émergence de nouvelles applications et ouvrir des perspectives sur de nouveaux modes de valorisation des contenus.

Par ailleurs, pour les cas où un dispositif de type kiosque serait mis en place, la question des principes et des modalités de partage, entre opérateurs et fournisseurs de services, des revenus issus des communications est également au centre des débats.

Dans tous les cas, dans un contexte de concurrence sur le segment du transport de l'information, le principe de lisibilité tarifaire doit être préservé afin de permettre l’information du consommateur et l’exercice d’une concurrence effective entre tous les acteurs.

- Vers la reconnaissance de la valeur économique des contenus ?

En raison de l'usage et du potentiel de services à valeur ajoutée qui leur sont associés, les SMS s'intègrent dans le développement au sens large de l'"Internet mobile" et favorisent la migration vers la troisième génération. Ils jouent un rôle dans la reconnaissance du fait que les contenus ont un prix, qui doit trouver sa rémunération. La surtaxation des SMS destinés à fournir des services à valeur ajouté contribue à cette évolution et pourrait ainsi participer à la mise en place d'un modèle économique favorisant la rentabilité des différents acteurs, d'ores et déjà présents sur la chaîne de la valeur. Mais il va de soi que cette démarche, saine dans son principe, doit se déployer selon des modalités et un rythme compatibles avec les attentes des consommateurs et le développement de la demande.

3. Quels principes concurrentiels ?

Dans ce paysage encore largement incertain, le rôle du régulateur n’est pas d’établir a priori des règles strictes, mais d’apporter la visibilité réglementaire nécessaire à l’émergence de modèles économiques viables et respectueux des principes de la concurrence.

- Les recommandations de l’Autorité

C’est dans cet esprit que l'Autorité a publié en novembre 2000 des recommandations destinées à favoriser le développement de l'Internet mobile et la négociation commerciale entre les acteurs.

Publié dans le contexte de l’émergence des premiers services WAP sur GSM, ce document met notamment en exergue deux principes, qui gardent toute leur actualité pour le lancement commercial des services à valeur ajoutée sur les SMS

- L’importance de l'information du consommateur et de la lisibilité des tarifs pratiqués

- La nécessité d’un traitement équitable et non discriminatoire des fournisseurs de services par les opérateurs..

- Quelles actions pour le régulateur ?

Plus généralement, le régulateur, toujours attentif aux conditions d’émergence de ces nouveaux services à valeur ajoutée, a vocation à intervenir pour rappeler les règles d’un développement ouvert du marché, tout à la fois respectueux des investissements réalisés par les opérateurs mobiles et favorable à l’émergence de nouveaux acteurs, qui contribueront assurément au développement des services et des contenus.

L’Autorité conduit également une réflexion, notamment dans le cadre de la CCR, sur l’émergence possible d’un nouveau type d’acteurs, les opérateurs virtuels, qui pourraient également constituer un vecteur de développement pour les services mobiles à valeur ajoutée.

Dans ce cadre, et en fonction des développements du marché, l’Autorité pourra éventuellement être conduite à préciser ses recommandations de novembre 2000 dans le contexte de l’émergence des SMS surtaxés et des services WAP sur GPRS.

Conclusion

Je voudrais pour conclure insister sur le rôle des fournisseurs de services et de contenus dans la formation des ces nouveaux marchés. Comme vous l’indiquez fort justement dans votre livre blanc, la multiplicité et la diversité des acteurs contribueront au développement des services, donc au décollage du marché.

Le fournisseurs de services, dont le métier est de concevoir et de commercialiser des contenus, sont ainsi un maillon essentiel de cette chaîne de valeur qui va se former progressivement. Les fournisseurs de services ont en effet une responsabilité particulière dans le succès de ces nouvelles applications car la richesse des contenus apportera une contribution l’essentielle à la valeur ajoutée de l’Internet mobile.

Merci encore de votre participation à cette réflexion passionnante.

Je vous remercie de votre attention.




Les documents associés

 Le livre blanc de l'ACSEL  : "Réussir le développement des services en ligne par la téléphonie mobile"