Régulation, marché et consommateurs
Mesdames et Messieurs,
Je suis particulièrement heureux de participer aujourd'hui à la 21ème université d'été de la communication d'Hourtin, qui constitue désormais une référence pour tout ce qui touche à la communication et à la société de l'information.
Il y a quatre ans déjà, la loi de réglementation des télécommunications a confié à l'Autorité la mission de veiller, dans le secteur des télécommunications, à l'exercice d'une concurrence effective et loyale, au bénéfice des utilisateurs.
Des quelques années d'expérience de la régulation, je retiens aujourd'hui deux principes, qui guident en permanence notre démarche et les nombreuses décisions que nous sommes amenés à prendre :
- D'abord, toute l'action du régulateur vise au développement du marché, en termes de croissance et en termes de diversité.
- La satisfaction du consommateur demeure l'objectif principal de la régulation, à travers la baisse des prix, la qualité de service et la couverture du territoire
C'est à travers ces deux préoccupations constantes que je voudrais vous montrer les objectifs et la cohérence de notre action.
I. Le développement du marché
Le développement du marché s'exprime d'abord par la croissance des différents segments qui le composent ; il s'exprime aussi par la diversité qui le caractérise : diversité des services et des acteurs, diversité de réseaux et des voies d'accès pour l'utilisateur.
1. La croissance du marché
Avec une croissance en valeur de plus de 12%, le marché français des télécommunications a connu un véritable tournant en 1999. La concurrence est désormais effective sur un certain nombre de marchés, notamment là où les acteurs se sont positionnés dès l'ouverture : essentiellement les communications nationales et internationales, les cartes, ainsi que les services aux entreprises. Quant au téléphone mobile, en situation de concurrence depuis de nombreuses années, la compétition s'y est encore renforcée.
Au delà de ce mouvement global, l'année 1999 confirme que les mobiles et l'accès à Internet sont les deux principales sources de croissance du marché. De fait, ils occupent une part croissante dans l'activité de régulation.
Ainsi, la croissance du volume des communications locales, +4,8%, recouvre deux tendances distinctes : une baisse des communications locales hors Internet (-4%), et une croissance forte des communications d'accès local à Internet (+153,2%). La boucle locale est donc naturellement un élément décisif de ce développement économique.
De son côté, la téléphonie mobile a poursuivi sa progression très rapide en 1999 puisque la croissance des volumes des appels sortants a atteint +115,1%. La part de la téléphonie mobile dans le chiffre d'affaires total des services de télécommunications, hors services d'interconnexion, augmente encore : 22,4%, contre 16% en 1998.
Ces tendances expliquent pour une bonne part les priorités que nous avons déjà exprimées pour l'année 2000 : la boucle locale radio, le dégroupage et l'UMTS.
2. La diversité du marché
Sur les différents segments du marché, les utilisateurs bénéficient de la diversification des services et des acteurs qui leur assure une plus grande liberté de choix entre les formules proposées et les tarifs offerts. C'est ce que montrent les éléments d'analyses publiés dans notre dernier rapport d'activité.
Mais la mission du régulateur est de veiller au renforcement de cette diversité, notamment sur la boucle locale, où la concurrence n'est encore que naissante. Il nous appartient ainsi de favoriser l'accès à Internet à haut débit pour le plus grand nombre et dans toutes ses modalités.
C'est le cas par exemple en ce qui concerne l'introduction de la boucle locale radio dans notre pays : A l'issue de la procédure d'instruction, dont nous avons publié les résultats le 11 juillet, de nouveaux et nombreux acteurs vont apparaître sur le marché des services à haut débit pour les entreprises, mais aussi pour les particuliers : neuf opérateurs, dont deux nationaux, se sont vu délivrer par le secrétaire d'Etat à l'industrie, à l'issue de la procédure de sélection conduite par nos soins, une licence de boucle locale radio le 4 août dernier.
Autre exemple, le dégroupage : Comme prévu dans le cadre du groupe de travail sur l'accès à la paire de cuivre que nous avons créé début janvier 2000, la première phase du processus d'expérimentations a démarré au début du mois de juillet. 25 opérateurs y ont pris part. Nous préparons actuellement la seconde phase qui débutera à la fin du mois de septembre. Outre les 25 opérateurs déjà présents, une dizaine d'autres s'est déclarée interessée pour y participer.
J'ajoute que, parallèlement, les travaux se poursuivent pour fixer le cadre juridique du dégroupage, tant au plan national qu'à l'échelon européen : nous avons été saisis pour avis sur le projet de décret annoncé par le Gouvernement ; la Commission européenne prépare de son côté un projet de règlement, c'est-à-dire un texte d'application immédiate dans notre droit national, pour encadrer le dégroupage. Son adoption est envisagée pour la fin de l'année.
Le développement ouvert et diversifié du marché des mobiles constitue un autre objectif majeur pour le régulateur, plus particulièrement dans la perspective de la rencontre, tant annoncée, entre Internet et la mobilité.
Deux exemples, qui sont au coeur de l'actualité, illustrent cette préoccupation :
- L'internet mobile et le WAP
A la suite des réactions suscitées par les premières offres de services WAP proposées par les opérateurs mobiles, nous avons décidé de réunir le 27 juillet une table ronde sur l'Internet mobile avec des représentants des différentes catégories d'acteurs : opérateurs, fournisseurs de services, associations professionnelles, utilisateurs. De nouvelles réunions sont prévues à l'automne.
Au-delà de la problématique de verrouillage des terminaux WAP, sur laquelle je me suis déjà exprimé, de nombreux enjeux sous jacents à cette évolution apparaissent, qui soulignent la nécessité de l'ouverture et de la diversité dans la mise en place de ces nouveaux services : les problèmes posés par le développement de ce nouveau marché concernent en effet aussi bien les terminaux que les architectures de réseaux ou les relations à établir entre opérateurs et fournisseurs de services.
A partir de ce constat, nous avons identifiés, dans le cadre des contacts établis entre l'Autorité et les acteurs, cinq modèles économiques fondés sur les multiples architectures susceptibles d'être déployées et l'apparition de nouveaux services :
- Modèle 1: Les services WAP de l'opérateur mobile ou en partenariat avec celui-ci, voire des services concurrents, sont accessibles à travers le portail de l'opérateur mobile via la passerelle WAP qu'il contrôle.
- Modèle 2: Les services WAP d'un fournisseur de services tiers sont accessibles, à partir de la page d'accueil du site de l'opérateur mobile, via la passerelle WAP contrôlée par ce dernier et l'Internet.
Modèle 3: Les services WAP d'un fournisseur de services tiers sont accessibles, à partir de la page d'accueil du site de l'opérateur mobile, via la passerelle WAP contrôlée par ce dernier et une liaison louée.
Modèle 4: Les services WAP d'un fournisseur de services tiers sont accessibles directement via le réseau fixe et la passerelle qu'il contrôle. Ce modèle ne suppose aucun accord particulier entre l'opérateur mobile et le fournisseur de services tiers.
Modèle 5: Les services WAP d'un fournisseur de services tiers sont accessibles directement à partir du réseau mobile et de la passerelle qu'il contrôle.
Ces différents modèles ont été soumis à l'appréciation des acteurs au cours de la table ronde du 27 juillet. Il apparaît que les opérateurs mobiles privilégient davantage les modèles 1 et 2 alors que les opérateurs tiers et les fournisseurs de service marquent leur préférence pour les modèles 4 et 5.
Il semble également que l'apprentissage du consommateur va être un élément déterminant dans le développement du marché, afin d'assurer la correspondance entre la mise en place des technologies et leur utilisation.
Mon objectif est d'aboutir à l'établissement de lignes directrices permettant d'éclairer les acteurs en vue de favoriser l'innovation et la croissance du marché. Ces lignes directrices devront s'attacher non seulement à rappeler le cadre réglementaire, mais également à en replacer l'application dans le cadre de l'émergence de ces nouveaux modèles économiques. Il ne s'agit en aucune façon de privilégier tel ou tel modèle mais de définir les principes qui permettront aux différents acteurs d'agir dans un cadre ouvert et concurrentiel, aux différents niveaux de la chaîne de valeur, et de favoriser le développement du marché. Je précise que cette démarche doit naturellement s'inscrire dans la perspective de l'arrivée prochaine du GPRS puis de l'UMTS.
- L'UMTS :
Le Gouvernement vient de donner le coup d'envoi à la procédure d'appel à candidatures pour les licences mobiles de troisième génération en publiant au Journal officiel, le 18 août, notre proposition, transmise au début du mois.
Cet appel à candidatures s'attache à permettre aux quatre opérateurs qui seront sélectionnés de fournir de nouveaux services multimédias mobiles dans des conditions économiques viables, quelles que soient les vraies incertitudes de ce marché. Il est le fruit d'un long travail de préparation, engagé depuis plus de deux ans, auquel ont été associés l'ensemble des acteurs : opérateurs, industriels, fournisseurs de services, pouvoirs publics et consommateurs.
Les candidatures devront être déposées au plus tard pour le 31 janvier 2001 et les résultats seront publiés par l'Autorité, comme le prévoit la loi, avant le 31 mai 2001. Les licences correspondantes seront délivrées par le ministre au plus tard le 30 juin 2001.
Les candidats seront sélectionnés par la méthode de la soumission comparative qui, je le rappelle, correspond à un concours : seuls les quatre meilleures candidatures seront retenues. La procédure s'appuiera sur 14 critères de sélection, répartis en trois volets : technique, commercial et financier. Chaque candidature fera l'objet d'une notation sur chacun de ces critères, puis recevra une note globale sur 500 points.
Les critères les plus importants sont les suivants :
- L'ampleur et la rapidité de déploiement du réseau " (100 points) ;
- La cohérence et crédibilité du projet " (100 points) ;
- La cohérence et crédibilité du plan d'affaires " (75 points) ;
- L'Offre de services (50 points).
L'application de l'ensemble des critères, désormais publics, permettra de départager les candidats de façon transparente et objective.
L'appel à candidature comporte enfin un certain nombre d'obligations que les opérateurs retenus devront respecter. Parmi ces dispositions je retiendrai en particulier :
- des obligations de couverture du territoire définies en pourcentage de la population couverte par les services de voix et de données au bout de 2 ans et au bout de 8 ans ;
- des obligations de fourniture d'une liste de services déterminée (voix, accès à Internet, transmission de données, localisation de l'utilisateur, etc.), afin de s'assurer que les services fournis sont bien de troisième génération, ainsi que des obligations de disponibilité et de qualité de service ;
- l'itinérance avec les réseaux GSM pour les opérateurs qui ne disposent pas d'un réseau de deuxième génération, dès lors qu'ils auront satisfait à des exigences préalables et minimales de couverture ;
- des obligations en matière de partage des sites pour des raisons liées à l'équilibre de la concurrence et à l'environnement ;
- Enfin, si l'ensemble des réseaux devront être conforme à l'une des normes de la famille IMT 2000,au moins l'un d'entre eux devra retenir la norme UMTS.
Au titre de l'éclairage apporté au marché, nous conduisons également des études qui permettent aux acteurs de mieux en apprécier les tendances. Nous avons récemment publié, sur notre site Internet, une étude relatives aux conditions d'interconnexion pour le trafic d'accès commuté à Internet en Europe (étude ARCOME). Elle fait notamment apparaître une évolution vers le modèle de l'interconnexion indirecte, dans lequel c'est l'opérateur historique qui fournit la prestation d'interconnexion aux autres opérateurs, ainsi que l'apparition d'offres d'interconnexion tarifées à la capacité et non plus à la durée. S'agissant des offres de détail, on assiste au développement des formules forfaitaires incluant l'accès et des heures de communications.
II. La satisfaction du consommateur
Deuxième objectif majeur de la régulation, la satisfaction du consommateur ; elle est présente, à travers ses différentes composantes, dans l'ensemble de nos avis et décisions. Je pense plus particulièrement à l'évolution des prix, à la qualité de service et à la couverture du territoire.
1. Les trois principaux objectifs de la régulation en vue de la satisfaction du consommateur :
L'évolution des prix des services de télécommunication est tout à la fois un indice essentiel de la progression de la concurrence et un élément de mesure de l'action du régulateur, en faveur des consommateurs.
Au cours de l'année 1999, la baisse des prix s'est effectivement accélérée. Elle s'établit à 7% pour le prix moyen des communications fixes. Elle est particulièrement sensible sur les marchés en forte concurrence : les communications interurbaines (-22,2%), les communications internationales (-19,9%) et le téléphone mobile : de 4% à 14% selon les types d'abonnements, comme le montrent les paniers de consommation établis par l'Autorité.
De façon plus concrète, le choix de la soumission comparative pour sélectionner les candidats à une licence UMTS illustre notre préoccupation à cet égard. Elle permet en effet aux opérateurs de maîtriser le coût des licences, qui aura nécessairement une incidence sur le prix payé par les consommateurs.
S'agissant de la qualité de service, diverses mesures mises en oeuvre par le régulateur y contribuent : comme je viens de le souligner à propos de l'UMTS, des obligations de qualité figurent dans les licences ; par ailleurs, nous conduisons une enquête annuelle destinée à mesurer la qualité des réseaux mobiles. L'enquête de cette année, dont les premiers résultats seront, je l'espère , disponibles en fin d'année, s'attachera à distinguer plus nettement deux questions dans l'organisation même de l'étude : la couverture du territoire et la qualité de service proprement dite. S'agissant de cette dernière, l'accès sera mis sur les mesures de qualités dans les grandes agglomérations.
Je précise à cet égard que l'appel à candidatures pour les licences de troisième génération prévoit également la conduite de deux enquêtes annuelles, cofinancées par les opérateurs : l'une sur la qualité de service, l'autre sur la couverture.
La couverture du territoire représente enfin une préoccupation constante du régulateur et fait partie des objectifs de satisfaction du consommateur. On peut citer, à titre d'exemple, les objectifs de couverture fixés dans les licences des opérateurs mobiles, et l'exemption temporaire d'une partie du financement du service universel en échange des engagements pris par les trois opérateurs mobiles de renforcer ces objectifs. La couverture des opérateurs mobiles est l'aboutissement d'un processus engagé depuis près de dix ans, sur la base d'une technologie dont la rentabilité est maintenant clairement établie. Les taux de couverture actuels se situent largement au delà des engagements initialement souscrits par les opérateurs mobiles. Toutefois, les évolutions du marché créent aujourd'hui une situation nouvelle. Avec un taux d'équipement de plus de 40%, les attentes des utilisateurs deviennent plus fortes. Il est nécessaire d'y répondre et nous nous attacherons, avec les opérateurs, à définir les solutions les plus adaptées. Quoi qu'il en soit, la couverture du territoire sera cette année l'un des deux axes majeurs de notre enquête annuelle sur la qualité de service.
Cette préoccupation est également largement présente dans l'appel à candidatures pour les licences UMTS, comme je viens de vous l'indiquer.
C'était enfin une dimension tout à fait essentielle de la procédure de sélection des opérateurs de boucle locale radio, puisque le taux de couverture était, je le rappelle, un des critères les plus importants de la notation des candidats.
Le désistement de trois opérateurs ayant été retenus pour des licence en régions ou dans les DOM ne met pas en question cette priorité accordée à la couverture du territoire.
En effet, certains d'entre eux ont retiré leur candidature précisément parce qu'ils ne s'estimaient pas en mesure de satisfaire leurs obligations de couverture.
J'ajoute que les deux opérateurs qui ont obtenu une licence nationale (First Mark et Fortel) ont des engagements de couverture qui leur imposent d'être présents dans toutes les régions métropolitaines. Ainsi, chaque région métropolitaine bénéficiera au moins des services de deux opérateurs de boucle locale radio. D'ores et déjà dix-huit régions vont bénéficier de quatre opérateurs de boucle locale radio, deux autres régions de trois. Dans trois des quatre départements d'Outre mer, deux opérateurs seront présents. Seule la Guyane compte pour l'instant un seul opérateur.
Nous allons procéder, comme prévu, à un nouvel appel à candidature pour deux licences de boucle locale radio régionales en Auvergne et en Corse ainsi que pour une en Franche-Comté, en Limousin et en Guyane. Ainsi, dans les régions métropolitaines concernées, si des opérateurs, y compris France Télécom, le souhaitent, il pourra y avoir au côté des deux opérateurs nationaux de boucle locale radio deux opérateurs régionaux complémentaires.
2. Le service universel
La prise en compte des intérêts des consommateurs s'exprime de façon emblématique dans la notion de service universel. Le principe en est aujourd'hui bien établi, dans son contenu comme dans son financement, même si la mise en oeuvre de certaines des dispositions prévues par la loi a pris un peu de temps.
S'agissant du contenu, il appartient au Gouvernement et au Parlement de définir les choix. A cet égard, l'année 2000 constitue une étape et une occasion privilégiées pour engager une réflexion sur ce concept, qui est aujourd'hui confronté à des évolutions techniques, économiques et sociales. En effet, la loi prévoit que le Gouvernement doit remettre un rapport sur cette question au Parlement au cours de cette année, après avis de l'Autorité et de la CSSPPT.
Pour sa part, l'Autorité a déjà fait part au Gouvernement, dans sa réponse à la consultation sur la société de l'information et dans son dernier rapport d'activité, de son analyse des enjeux liés au service universel, notion étroitement liée à la couverture du territoire. Celle-ci constitue assurément une ambition légitime, du point de vue de la satisfaction du consommateur et de l'aménagement du territoire ; sa mise en oeuvre doit cependant s'apprécier, avec les opérateurs, au regard du développement effectif du marché, de façon progressive et réaliste.
Ainsi, par exemple, si la fourniture de l'accès à Internet à haut débit est à l'évidence une priorité, il serait sans doute prématuré de vouloir intégrer cette notion dans le contenu et le financement du service universel. En revanche, la question de la fourniture d'une forme de service universel par un ou plusieurs des opérateurs mobiles mérite d'être posée ; elle rejoint là encore les enjeux de la couverture du territoire.
3. Une action spécifique du régulateur à l'égard des consommateurs
L'Autorité a enfin un rôle direct à jouer auprès des consommateurs. Chargée de veiller à l'exercice de la concurrence au bénéfice des utilisateurs, l'Autorité doit en outre veiller au respect par les opérateurs, de leurs obligations, notamment à l'égard des consommateurs. Elle est investie d'un pouvoir de sanction en cas d'infraction à ces obligations.
Nous avons mis en oeuvre dans ce cadre une action spécifique en faveur des consommateurs, grâce à l'établissement d'un programme d'action consommateurs pour la période 1999-2001, qui se situe dans la continuité des travaux engagés depuis la création de l'Autorité. Ce plan, présenté aux opérateurs et aux associations de consommateurs en septembre 1999, s'articule autour de deux axes : l'information du consommateur et un travail de "médiation".
Il est complété par des actions ponctuelles de concertation avec les acteurs du marché sur les questions d'actualité, sous forme de consultation publique et de réunion de travail institutionnalisée ou informelle.
Notre mission d'information repose essentiellement sur la publication de documents d'information à l'attention des consommateurs : un guide Télécoms mode d'emploi, des livrets recensant les opérateurs, les résultats d'études ; le dialogue y occupe une place importante, dans le cadre de colloques organisés chaque année. A cet égard, je vous annonce que nous allons organiser, d'ici la fin de l'année, un colloque consacré aux problèmes rencontrés par les consommateurs, dont le thème sera défini au mois de septembre avec les associations.
L'une de nos missions importantes consiste à s'assurer que l'activité des opérateurs autorisés est bien conforme à leurs engagements. A cette fin, l'Autorité dispose de deux sources d'information : une étude annuelle sur le comportement des acteurs du secteur des télécommunications et l'exploitation des courriers que lui adressent les consommateurs.
Publiée en janvier 2000, la dernière étude sur les relations des opérateurs avec leurs clients grand public a été réalisée par l'institut Sofres. J'en rappelle les principales conclusions :
- S'agissant des conditions de souscription des contrats, pour le téléphone fixe, la plupart des clients choisissaient de souscrire un nouveau contrat pour obtenir de meilleurs prix.
- Les contrats et les tarifs étaient encore mal connus des consommateurs.
- Les difficultés rencontrées entre les opérateurs mobiles et leurs clients portaient notamment sur des questions liés à la couverture du territoire.
Cette étude est disponible sur le site Internet de l'Autorité.
L'Autorité joue également un rôle de conciliation et de médiation : elle répond à toutes les demandes de renseignements ; elle renvoie vers les opérateurs les courriers révélant un litige d'ordre contractuel et instruit ceux dont la lecture fait apparaître un manquement au droit des télécommunications.
Au travers des dossiers de plaintes de consommateurs dont l'Autorité est saisie, elle peut prendre la mesures des améliorations susceptibles d'être apportées à la réglementation. L'étude de ces dossiers peut la conduire à suggérer une modification des termes des futures licences mais aussi des textes réglementaires : perfectionnement des clauses types, modification des indices de qualité de services, etc.
Le nombre de courriers de consommateurs traités par l'Autorité progresse de façon importante avec le développement de la concurrence : il est ainsi passé de 100 en 1998 à près de 400 en 1999. Nous nous efforçons d'y répondre dans les plus brefs délais puisqu'ils nécessitent souvent une assistance immédiate.
Ces demandes peuvent être réparties en trois catégories :
- des demandes d'explication sur la réglementation, des décisions de l'Autorité ou certaines pratiques des opérateurs ainsi que des demandes d'information sur le secteur ;
- des demandes d'intervention auprès des opérateurs pour appuyer une démarche amiable dans le cadre d'un litige ;
- des plaintes adressées au régulateur pour signaler des manquements des opérateurs à leurs obligations.
S'agissant des demandes d'intervention, la majorité des opérateurs répond rapidement aux courriers de l'Autorité. Le taux de réponse spontanée varie de 40 à 100% selon les sociétés.
Nous sommes particulièrement attentifs aux dossiers de plaintes et n'hésitons pas à contacter les services des opérateurs pour obtenir une réponse aux dossiers instruits par l'Autorité. Dans plus de 80% des cas, les opérateurs répondent rapidement en nous informant de l'issue favorable donnée aux dossiers.
J'ajoute qu'en cas de manquement grave et non résolu, nous pourrions être conduits à mettre en oeuvre la procédure de sanction à l'égard des opérateurs et des fournisseurs de services.
Conclusion
Pour conclure, je dirai, à la lumière de mon expérience, que le rôle du régulateur est précisément d'opérer la rencontre entre la satisfaction du consommateur et le développement de la concurrence et du marché, en s'attachant à inscrire ce développement dans le cadre des objectifs économiques et sociaux définis par la politique publique.
Car c'est bien le propre d'une économie régulée que de permettre cette rencontre, grâce à une action s'efforçant de concilier les intérêts particuliers et l'intérêt général.
Je vous remercie de votre attention.