Paris, le 8 décembre 2015
Le 11 septembre 2015, la Commission européenne a ouvert une consultation publique sur la révision des directives composant le cadre réglementaire européen des communications électroniques adopté en 2002 et révisé en 2009. En cohérence avec les autorités françaises, l'ARCEP a jugé utile de contribuer à ce processus dont l'issue déterminera de façon majeure l'évolution du secteur.
Le cadre réglementaire actuel a contribué de manière décisive à l'ouverture à la concurrence d'anciens monopoles publics, rendant possibles des investissements bénéficiant à l'ensemble de la société et offrant aux utilisateurs des services innovants toujours plus compétitifs. A travers cette ouverture, le cadre réglementaire des communications électroniques a aussi fondé la construction du marché intérieur du numérique en permettant la fourniture de services à l'échelle européenne. Sans remettre en cause les objectifs actuels, le cadre de demain doit construire sur ces acquis pour aller au-delà et répondre à deux enjeux de premier plan : la connectivité de l'ensemble des citoyens aux services les plus avancés et la préservation du caractère ouvert de l'environnement numérique.
A cet égard, les exigences du cadre européen sont à resituer dans un contexte de modifications profondes à la fois technologiques et économiques portées par :
- un nouveau cycle d'investissements de long terme et très importants dans les réseaux à très haut débit fixes et mobiles;
- un nouvel écosystème numérique, avec en premier lieu l'apparition de services fournis par internet modifiant la chaîne de valeur traditionnelle des services de communications électroniques, et en second lieu de nouvelles évolutions à venir avec le développement de l'internet des objets par exemple.
Ces évolutions appellent un changement d'approche déterminant pour définir l'action et les politiques publiques, à savoir une distinction de plus en plus nécessaire entre la régulation des réseaux, infrastructures de transport dont le déploiement et l'exploitation sont guidés par des circonstances économiques et des contraintes locales, et la régulation des services numériques qui s'inscrivent dans des marchés globaux peu soumis à des contraintes territorialisées, hormis celles de la réglementation. Ce nouvel ensemble devrait en outre garantir à l'ensemble des acteurs la possibilité de continuer à innover et de conduire des expérimentations.
Les principaux éléments de la contribution de l'ARCEP :
* Préserver le caractère ouvert de l'environnement numérique
Dans la lignée du règlement relatif à l'internet ouvert et à l'itinérance mobile en Europe, qui définit un cadre ambitieux pour la neutralité de l'internet, certaines questions propres au secteur des communications électroniques devront recevoir des solutions harmonisées au niveau européen. Les consommateurs et les professionnels sont en effet de plus en plus confrontés à des problématiques de transparence ou à de nouveaux freins, en particulier lors de la migration d'un environnement fermé à l'autre. Une réflexion devrait par exemple être engagée pour aborder la question de l'évolution des obligations d'interopérabilité, de portabilité et de protection des utilisateurs finals par-delà les seuls services de communications électroniques.
* Apporter qualité et confiance aux utilisateurs pour l'ensemble des services de " communications numériques "
A l'heure où de plus en plus de services de communications fournis par internet deviennent potentiellement substituables à des services de communications électroniques traditionnels (voix, messagerie), il importe que le champ du cadre réglementaire européen appréhende de manière cohérente l'ensemble des prestataires de services de " communications numériques ". C'est ensuite disposition par disposition que le champ des obligations contenues dans le cadre devra le cas échéant être redéfini au regard des objectifs poursuivis et des règles préexistantes.
* Préciser et décliner les objectifs de connectivité, notamment mobiles pour l'ensemble du continent européen
De manière générale, les objectifs de connectivité de la stratégie numérique pour l'Europe pourraient être affinés et renforcés. Mais plus particulièrement, ils devraient d'abord être complétés par des objectifs relatifs à la couverture mobile à l'horizon 2025 et 2030 pour l'ensemble du continent européen. Des objectifs de couverture mobile 4G puis 5G des villes, des zones rurales, des axes ferroviaires et routiers apparaissent utiles pour répondre aux besoins croissants en données mobiles des citoyens et des entreprises européennes.
* Adapter la gestion du spectre radioélectrique à l'échelle européenne et reconnaître un droit à l'expérimentation
Des objectifs de connectivité découleront des modifications éventuelles à apporter aux procédures et formes institutionnelles qui dessineront la gestion du spectre dans le futur. Outre une plus grande harmonisation de la réglementation européenne en matière de spectre (calendriers notamment), des mesures d'accompagnement visant à optimiser les processus d'attribution des fréquences pourraient être envisagées.
Ainsi, des outils communs relatifs au fonctionnement des enchères pourraient être mis à disposition, et être adaptés par les Etats membres. Des définitions communes des conditions d'utilisation des fréquences attribuées par les autorités nationales, telles que la définition des indicateurs de couverture, pourraient être rapprochées ou harmonisées, les paramètres restant déterminés au niveau national. Est aussi à envisager une plus forte participation de l'Organe des régulateurs européens des communications électroniques (l'ORECE) dans l'échange de bonnes pratiques relatives à l'attribution de fréquences et au suivi des autorisations, notamment dans la définition d'éventuels indicateurs européens, articulée avec le Groupe pour la politique en matière de spectre radioélectrique (GPSR).
L'ARCEP soutient par ailleurs les initiatives de la Commission et du GPSR dans la recherche d'innovation et de la définition de conditions techniques, notamment quant aux mécanismes d'optimisation et de partage du spectre, tous cruciaux pour assurer la satisfaction des besoins des utilisateurs ainsi que la connectivité de millions d'objets. Cette recherche d'innovation pourrait être soutenue par un droit à l'expérimentation reconnu au niveau européen.
* Consolider les outils de régulation pour assurer le déploiement du très haut débit
Le cadre de régulation dit " asymétrique " destiné à l'ouverture de l'accès au réseau de l'opérateur historique au travers d'obligations s'imposant spécifiquement à ce dernier, a rempli ses objectifs en ce qu'il a permis d'ouvrir efficacement à la concurrence les anciens monopoles publics, rendu possibles les investissements et favorisé les services innovants. Mais ce cadre touche aussi à ses limites : s'il est bien adapté pour lutter contre les monopoles existants, il ne permet pas d'éviter la reconstitution de monopoles locaux ni de répondre efficacement à des défis touchant l'ensemble du secteur et pouvant impacter les utilisateurs. La régulation dite " symétrique " constitue un complément utile et il devrait être envisagé de mieux articuler l'imposition des remèdes symétriques et asymétriques.
Enfin, si l'incitation à l'investissement et au co-investissement dans les nouveaux réseaux peut passer par la prise en compte d'une prime de risque dans les tarifs de l'accès aux produits de gros, elle ne doit pas se traduire par un allègement des obligations d'accès. En effet, le caractère ouvert des réseaux demeure un prérequis fondamental au jeu concurrentiel, à l'investissement et à l'innovation. Qui plus est, la définition de produits d'accès adaptés, qu'ils soient passifs ou actifs, dépend de circonstances locales ou nationales et relève donc du régulateur national.
* Inscrire la régulation des communications électroniques dans la démarche du " mieux légiférer " (" better regulation ")
Une décennie après son inclusion dans le cadre, le processus actuel de notification d'analyses de marchés pourrait être allégé en fixant des objectifs forts et des règles claires au niveau européen tout en laissant aux autorités réglementaires nationales une plus grande flexibilité pour choisir, à partir d'une boîte à outils réglementaire commune, les remèdes appropriés aux marchés nationaux et permettant d'atteindre les objectifs fixés. Alors qu'un nouveau cycle d'investissements lourds s'engage, le souci de prévisibilité des remèdes doit être réaffirmé.
Par conséquent, les autorités réglementaires nationales pourraient continuer d'établir des décisions réglementaires adaptées au contexte national et favorisant le développement du marché intérieur, tandis que la Commission européenne serait amenée à surveiller l'avancement de la réalisation des objectifs de connectivité sans avoir à examiner a priori chaque mesure proposée par les autorités nationales à l'issue de l'exercice d'analyse des marchés.
En matière d'interconnexion, le cadre actuel dédié à la régulation des terminaisons d'appel pourrait être rationalisé grâce à une réglementation symétrique plus automatique, voire déterminée au niveau européen, des plafonds tarifaires, tout en étant fondée sur des modèles de coûts reflétant les caractéristiques nationales, développés en articulation avec les autorités réglementaires nationales.
Par ailleurs, il est essentiel d'assurer la prévisibilité et la cohérence entre l'évaluation que la Commission est susceptible de faire des mesures réglementaires ex ante adoptées par les autorités réglementaires nationales d'une part et des aides d'État d'autre part. La notification de programmes nationaux voués à atteindre les objectifs de connectivité et comprenant à la fois l'octroi d'aides d'État et les mesures prises ex ante offrirait la possibilité de mieux coordonner les politiques de déploiement. Aussi, le rôle des autorités réglementaires nationales dans la mise en œuvre des aides d'Etat doit être mieux défini. D'autant que les autorités réglementaires nationales ont l'expertise nécessaire quant à la délimitation des zones dans lesquelles l'intervention publique peut se révéler indispensable, mais aussi le pouvoir d'imposer un accès, et d'en préciser les conditions techniques et économiques, à l'ensemble des réseaux, qu'ils soient d'initiative publique ou privée.
Cette recherche d'optimisation des procédures permet la prise en compte de la nature locale des réseaux à réguler ou encore du caractère global et symétrique de l'interconnexion. Elle rejoint en outre l'enjeu consistant à permettre de déplacer les moyens des autorités nationales, de l'ORECE et de la Commission européenne sur des tâches essentielles qui requièrent une forte coordination en Europe, telle que la régulation des services numériques.
* Garantir l'accès universel aux services de communications électroniques
Un filet de sécurité tel que le service universel devrait continuer d'exister, afin d'assurer la fourniture rapide d'un accès en position déterminée aux services essentiels de la société numérique, sans contrevenir aux dynamiques de marché. Il ne devrait ainsi pas se substituer, pour ce qui concerne le déploiement des nouveaux réseaux, aux autres dispositifs possibles (plans nationaux de déploiement du très haut débit dont la logique est celle d'une politique industrielle de long terme, obligations de couverture des licences mobiles, etc.). Ensuite, il serait souhaitable que les mesures en faveur des utilisateurs en situation de handicap soient exigées, dans une approche symétrique et dans le respect du principe de proportionnalité, de l'ensemble des opérateurs et non du seul prestataire de service universel.
* Renforcer l'aptitude de l'ORECE à contribuer au bon fonctionnement du marché intérieur du numérique
Quant à l'avenir de la gouvernance de l'ORECE, l'ARCEP considère qu'il convient de préserver une structure qui soit à même de garantir la prise en compte des circonstances locales ainsi que l'indépendance des autorités réglementaires nationales. Ces dernières constituent le socle de la régulation européenne des communications électroniques. Le travail de coordination de la régulation à l'échelle européenne doit continuer d'être ancré dans l'expertise et les pratiques des autorités nationales. Leur expertise et leur concours au travail de l'ORECE ont en effet permis à ce dernier de contribuer utilement - par ses analyses, rapports, positions et avis - à la bonne application du cadre réglementaire et à la mise sur pied du marché intérieur des communications électroniques.
A l'avenir, l'intervention de l'ORECE pourrait être étendue à l'analyse des problèmes et solutions possibles devant précéder les initiatives législatives de la Commission. Aussi, l'ORECE devrait pouvoir notamment contribuer à la définition d'outils permettant une meilleure gestion du spectre radioélectrique ainsi qu'à l'élaboration et à la mise en œuvre d'une régulation européenne au niveau de certains services numériques. Afin d'assurer la réalisation des objectifs du cadre à venir, des moyens d'action plus forts pourraient devoir être mis au service de l'ORECE.