1. Etat des lieux de l'accès commuté à Internet en France

1.1. La situation historique

L'accès à Internet s'est développé en France selon un schéma où interviennent France Télécom en tant qu'opérateur téléphonique, des opérateurs de transport de données, et les fournisseurs de services Internet (ISP).

Les ISP offrent un accès à leur service à travers une formule d'abonnement payant. Afin d'être accessibles au prix d'une communication locale, ils développent, sur le territoire national, des points de présence qu'ils mettent en œuvre eux-mêmes ou en faisant appel (moyennant rémunération) à des opérateurs de transport de données.

Ainsi, l'utilisateur paie :

- d'une part, à France Télécom, le prix d'une communication locale, qui rémunère l'usage du réseau téléphonique jusqu'au point de présence de l'ISP ;

- d'autre part, à son ISP, un abonnement qui rémunère ses prestations propres ainsi que, le cas échéant, le transport de données entre les points de présence répartis sur le territoire et son site central.

1.2. Les offres d'" Internet gratuit "

Depuis peu, des formules dites d'" Internet gratuit " apparaissent sur le marché. Il convient plutôt de parler d'Internet sans abonnement, puisque l'utilisateur, s'il ne paie plus d'abonnement à l'ISP, continue de payer les communications téléphoniques à France Télécom.

Certains ISP proposant ce type d'offre tablent notamment sur le fait que les opérateurs de télécommunications pourraient leur verser un intéressement au trafic téléphonique généré par leurs clients (¹). Dans ce schéma, le tarif de la communication téléphonique a alors pour objet de rémunérer non seulement l'usage du réseau téléphonique local ainsi que celui du transport de données, mais aussi et indirectement, les services de l'ISP.

Toutes choses égales par ailleurs, et selon le niveau de reversement que souhaite recevoir l'ISP, le prix perçu par France Télécom, qui incorpore dans ce deuxième schéma la rémunération de l'ISP, a probablement vocation à devenir supérieur à celui rémunérant la seule communication téléphonique au tarif local.

L'acheminement des communications entre l'utilisateur et l'ISP fait généralement intervenir plusieurs opérateurs. C'est en particulier le cas quand l'ISP est desservi par un opérateur autre que France Télécom, c'est-à-dire quand il est accessible par un numéro attribué à un tel opérateur : l'appel est alors d'abord acheminé par France Télécom, puis par l'opérateur desservant l'ISP.

Les relations entre France Télécom, opérateur à l'origine de l'appel, et l'opérateur tiers, qui termine l'appel, font l'objet de négociations d'interconnexion portant sur la rémunération de ce dernier. Cette rémunération comporte deux termes différents :

- une partie que l'opérateur conservera pour rémunérer sa prestation ;

- l'éventuelle rémunération de l'ISP, qui est perçue par l'opérateur tiers auprès de France Télécom et reversée à l'ISP.

Le montant correspondant à ce second terme est prélevé auprès de l'utilisateur et transmis à l'opérateur tiers, qui le délivre à l'ISP. Le montant reversé à l'ISP est a priori inférieur à celui prélevé auprès de l'utilisateur car il paraît légitime que chaque opérateur intervenant dans cette chaîne, en particulier celui qui facture et recouvre, soit rémunéré pour cette prestation particulière qu'il réalise au profit de l'ISP.

La distinction entre la composante de prix destinée à rémunérer la communication d'accès, et celle destinée à rémunérer l'ISP, doit pouvoir être faite dans le tarif payé par l'utilisateur, car ces deux composantes relèvent de modes de régulation différents : par analogie avec le système Télétel, il paraît utile que l'utilisateur puisse distinguer, dans ce qu'il verse à son opérateur, ce qui relève de la rémunération de l'ISP, celle-ci résultant d'une libre négociation commerciale entre l'ISP et l'opérateur tiers.

Par ailleurs, s'agissant de France Télécom, qui est l'opérateur de départ dans la majorité des cas, les offres de cet opérateur pour les communications d'accès à Internet au départ de son réseau, et notamment leurs tarifs, ne doivent pas comporter d'élément discriminatoire selon que l'acheminement est entièrement assuré par France Télécom jusqu'à l'ISP ou qu'il l'est à travers un opérateur tiers desservant l'ISP.

Dans le cas des numéros géographiques (²), l'Autorité estime que les appels se terminant sur des réseaux différents ne doivent pas faire l'objet de tarifs de détail différents.

Il appartient à France Télécom, dans le cas où elle estimerait que le montant demandé par un opérateur tiers donné est excessif compte tenu de ses tarifs de détail, de rechercher un accord avec cet opérateur dans le cadre des négociations bilatérales d'interconnexion.

L'Autorité indique qu'un règlement de différend concernant la rémunération d'interconnexion d'un opérateur tiers, portant notamment sur le cas des communications d'accès à Internet derrière des numéros géographiques, est en cours d'instruction ; l'Autorité doit rendre sa décision avant le 25 juillet.

2. Comment assurer la multiplicité des offres à l'utilisateur ?

En définitive, deux types de services d'accès à Internet semblent devoir coexister :

- l'Internet avec abonnement, qui correspond au schéma décrit au §1.1, dans lequel le client paie actuellement les communications à France Télécom et un abonnement à un ISP. Ce schéma suppose de la part du client final une démarche d'abonnement auprès d'un acteur autre que son opérateur de boucle locale ;

- l'Internet sans abonnement, qui correspond aujourd'hui au schéma décrit au §1.2. Ce schéma se caractérise par le fait que le prix des communications payé à France Télécom rémunère indirectement l'ensemble de la chaîne des acteurs intervenant dans la fourniture du service (opérateurs et ISP).

Le rôle de l'Autorité est notamment de permettre aux clients de disposer en matière d'accès à Internet d'un véritable choix, comme cela est le cas sur les autres marchés : l'Internet avec abonnement et l'Internet sans abonnement doivent donc être fournis dans des conditions ouvertes.

Deux grands mécanismes d'interconnexion sont envisageables.

Dans le schéma d'interconnexion directe, France Télécom achemine les communications jusqu'au point d'entrée dans le réseau de l'opérateur tiers, et ce dernier fournit à France Télécom une prestation de terminaison d'appel. France Télécom établit les offres aux consommateurs, notamment les tarifs de ces offres, et paie à l'opérateur tiers sa prestation de terminaison d'appel.

Dans le schéma d'interconnexion indirecte, France Télécom fournit un service d'interconnexion à l'opérateur tiers, et ce dernier établit les offres aux clients finals, en particulier leurs tarifs. Le service d'interconnexion fourni par France Télécom est un service de collecte du trafic ; le tarif de ce service est égal au coût d'usage du réseau car France Télécom est un opérateur exerçant une influence significative sur le marché. L'opérateur tiers peut également souhaiter que France Télécom facture son service pour son compte. Dans ce cas, cette prestation de facturation pour compte de tiers est rémunérée par l'opérateur.

2.1. Le mécanisme d'interconnexion pour l'Internet avec abonnement

Les communications Internet empruntent tout d'abord le réseau téléphonique de France Télécom, puis sont acheminées par un réseau de transport national IP jusqu'aux serveurs de l'ISP. La prestation de transport peut être réalisée par l'ISP lui-même, certains ISP ayant développé des points de présence sur le territoire, ou par un opérateur de transport IP. Aujourd'hui, les communications d'accès à Internet sont fournies par France Télécom. La concurrence sur le segment du transport IP reste pour l'instant peu développée.

Or, le marché du transport IP est un marché stratégique pour les opérateurs, comme il l'est par exemple pour les constructeurs de matériels de télécommunications, ainsi que l'attestent les mouvements constatés actuellement. Le trafic Internet représentera en effet rapidement une part très importante du trafic téléphonique.

L'Autorité estime que le développement d'une offre multiple sur le marché du transport national IP (" backbones " nationaux) est essentiel pour répondre aux défis du développement d'Internet en France, et pour que les ISP, et in fine les consommateurs, disposent d'un véritable choix.

Compte tenu de la vitesse d'évolution du marché, les opérateurs doivent pouvoir se positionner le plus rapidement possible. Les opérateurs tiers et les ISP doivent être en mesure de proposer aux clients finals des offres élaborées par eux, et facturées entièrement ou partiellement par eux. En particulier, des offres telles que des forfaits doivent être rendues possibles en concurrence avec les forfaits que pourra proposer France Télécom.

L'entrée effective de ces opérateurs sur le marché dépend aujourd'hui de la définition de mécanismes d'interconnexion de leurs réseaux avec celui de France Télécom.

Le schéma d'interconnexion directe ne permet pas à l'opérateur tiers de formuler une offre complète et autonome au client final ; en revanche, le schéma d'interconnexion indirecte permet à tous les opérateurs interconnectés à France Télécom de proposer de telles offres différenciées aux consommateurs et aux ISP.

En complément des mécanismes existant aujourd'hui, France Télécom fournira sans délai une offre d'interconnexion indirecte pour les communications d'accès à Internet vers les numéros non géographiques des opérateurs tiers.

Ceci permet aux opérateurs interconnectés de fournir un service soit entièrement facturé par eux-mêmes (non facturé par France Télécom, à l'image des numéros 0800) soit aussi partiellement facturé par France Télécom au tarif des communications locales d'accès à Internet y compris les options tarifaires (selon un schéma proche des numéros 0810) ; dans ce deuxième cas, France Télécom reverse à l'opérateur tiers la recette perçue auprès du client final et reçoit le tarif d'interconnexion indirecte.

2.2. Les mécanismes d'interconnexion pour l'Internet sans abonnement

Concernant l'Internet sans abonnement, l'Autorité souhaite à ce stade recueillir les commentaires des acteurs sur les mécanismes d'interconnexion adaptés au développement de ces services dans des conditions de concurrence loyale et permettant le plus large choix possible aux consommateurs et aux ISP. En particulier, les opérateurs tiers interconnectés doivent, comme dans le cas de l'Internet avec abonnement, pouvoir proposer des offres en relation avec les ISP.

a) L'interconnexion directe

Dans le schéma d'interconnexion directe, les opérateurs interconnectés proposent à France Télécom des offres de terminaison d'appel ; les tarifs de terminaison d'appel peuvent comprendre des reversements aux ISP permettant de fournir des services d'Internet sans abonnement. Les tarifs pour l'appelant sont fixés par France Télécom.

Les principes cités au §1.2 s'appliquent ; en particulier, les offres de détail de France Télécom ne doivent pas discriminer les appels destinés aux ISP raccordés à son réseau par rapport à ceux destinés aux ISP raccordés aux réseaux d'opérateurs tiers. La rémunération conservée par France Télécom pour l'acheminement de l'appel jusqu'à l'opérateur tiers doit être neutre.

L'Autorité rappelle que les tarifs de détail de France Télécom font l'objet de la procédure d'homologation par les ministres après avis de l'Autorité. Dans ce cadre, l'Autorité veillerait à l'application des principes évoqués ci-dessus.

Pour les numéros non géographiques, un mécanisme d'indexation du tarif de détail facturé au client final sur le tarif de terminaison d'appel de l'opérateur tiers pourrait être mis en place. Les tarifs des offres aux utilisateurs étant ici des tarifs de France Télécom, l'Autorité souhaite recueillir les commentaires des acteurs sur ce schéma et en particulier sur la réalité de la diversité tarifaire qui pourrait résulter d'un tel mécanisme, notamment en matière de modalités de tarification (nombre de paliers tarifaires, plages horaires, crédit temps, etc.).

b) L'interconnexion indirecte

Dans le schéma d'interconnexion indirecte, les opérateurs tiers interconnectés à France Télécom définissent leurs propres offres : services et tarifs.

Dans le cas de l'Internet sans abonnement, ces opérateurs ne sont pas en mesure d'identifier et de facturer directement leurs clients : seule France Télécom, en position de quasi-monopole sur la boucle locale et disposant à ce titre d'un lien commercial avec tous les clients, est en mesure de facturer les offres d'Internet sans abonnement. La compatibilité du schéma d'interconnexion indirecte avec l'Internet sans abonnement implique donc que France Télécom facture pour le compte de tiers, c'est-à-dire qu'elle collecte auprès du client final les recettes générées par les offres élaborées librement par les opérateurs tiers.

L'interconnexion indirecte, ainsi que la facturation pour compte de tiers, sont prévus au catalogue d'interconnexion 1999 de France Télécom ; mais le catalogue, dans sa version actuelle, ne s'applique pas sur ces deux points aux communications vers les numéros non géographiques dédiés à l'accès à Internet.

L'Autorité souhaite donc connaître l'avis des acteurs sur ce schéma ; en particulier, indépendamment de l'existence et du développement d'un mode d'interconnexion directe, France Télécom doit-elle être tenue de fournir une offre d'interconnexion indirecte avec facturation pour compte de tiers pour l'accès à Internet sans abonnement ?

3. Quel tarif d'interconnexion indirecte pour l'accès à Internet ?

Aujourd'hui, le catalogue d'interconnexion 1999 de France Télécom contient d'une part un tarif d'interconnexion indirecte applicable au service téléphonique (le tarif moyen du service " simple transit " correspondant est de 10,2 centimes par minute), et d'autre part un tarif d'interconnexion indirecte applicable aux services spéciaux, égal au précédent plus 1 centime par minute. Ni l'une ni l'autre de ces deux conditions d'interconnexion figurant au catalogue n'est aujourd'hui applicable au trafic Internet.

3.1. A court terme

Comme indiqué au §2, France Télécom proposera sans délai une offre d'interconnexion indirecte pour l'accès à Internet avec abonnement. Pour 1999, il est demandé à France Télécom d'étendre aux communications à destination des numéros non géographiques d'accès à Internet l'offre d'interconnexion indirecte applicable au service téléphonique (³).

L'ajout d'une majoration services spéciaux ne paraît pas justifiée. Elle serait incompatible avec les tarifs des communications d'accès à Internet existant en France et, a fortiori, avec une amélioration des conditions tarifaires. Sur la base des tarifs actuels de France Télécom, résultant d'options tarifaires telles que Primaliste Internet, Forfait local, Numéris Itoo ou Avantage Numéris Internet, cette majoration conduirait à un effet de ciseau à l'encontre des opérateurs interconnectés, et les exclurait du marché ; de plus, elle représenterait pour les acteurs du marché, et donc in fine pour les consommateurs, un surcoût de 10% (soit, pour 20 heures de communications, environ 14 francs supplémentaires). Un tel surcoût serait contraire à l'objectif partagé par tous de favoriser une baisse des tarifs d'accès à Internet.

Par ailleurs, l'Autorité rappelle que, de la même façon que pour les numéros non géographiques à 4 ou 10 chiffres mentionnés au catalogue d'interconnexion 1999, la collecte pour compte de tiers doit être assurée par France Télécom.

3.2. A moyen terme

Deux types de questions se posent en matière de services d'interconnexion pour l'accès à Internet :

- à service d'interconnexion identique, un tarif différencié peut-il être appliqué au trafic d'accès à Internet compte tenu de ses caractéristiques particulières (courbe de trafic journalière, durée des appels) ? L'Autorité invite les acteurs à contribuer sur cette question dans le cadre de la concertation qu'elle engage en vue de l'élaboration du catalogue d'interconnexion 2000 de France Télécom ;

- les conditions techniques de collecte du trafic d'accès à Internet doivent-elles être différentes de celles existant pour le trafic téléphonique ? Les acteurs sont invités à contribuer à la réflexion sur cette question, notamment dans le cadre du groupe de travail avec les opérateurs et les constructeurs que l'Autorité a lancé à ce sujet.

4. Les plages tarifaires et la numérotation

Ainsi, un certain nombre de types de services d'accès à Internet différents existent ou existeront. Ils se caractérisent par l'opérateur qui établit l'offre (France Télécom ou l'opérateur tiers interconnecté), par l'opérateur qui facture l'offre (France Télécom ou l'opérateur tiers interconnecté), et enfin par le niveau du tarif facturé par France Télécom au client final.

Afin que le consommateur puisse être correctement informé, les numéros permettant de joindre les différents services d'accès à Internet, facturés à des prix divers, doivent être clairement différenciés des numéros téléphoniques ordinaires.

Deux types de questions se posent à cet égard : quelles sont les plages tarifaires à définir ? Quels types de numéros faut-il utiliser pour ces services ?

4.1. Les plages tarifaires pour l'accès à Internet

Différentes plages tarifaires peuvent être envisagées pour les communications téléphoniques, et en particulier :

- une plage correspondant à des services non facturés par France Télécom : c'est par exemple un service d'Internet avec abonnement auprès d'un opérateur tiers ou d'un ISP souhaitant facturer directement l'ensemble de la prestation au client ;

- une plage correspondant aux tarifs locaux de France Télécom applicables aux communications d'accès à Internet, y compris les options tarifaires (⁴) : un opérateur tiers peut souhaiter que son service Internet soit facturé par France Télécom exactement à ce même tarif ;

- une plage correspondant à des tarifs inférieurs ou égaux au tarif de base des communications locales de France Télécom (28 centimes par minute), la différence avec la catégorie précédente étant notamment que les options tarifaires de France Télécom ne s'appliquent pas, et que le tarif est fixé librement dans la limite du tarif local. Un opérateur peut souhaiter définir un tel tarif par exemple pour un service d'Internet sans abonnement ;

- une ou plusieurs plages correspondant à des tarifs supérieurs au tarif de base des communications locales de France Télécom. De tels tarifs peuvent être définis par des opérateurs pour fournir de l'Internet sans abonnement avec différents niveaux de service ou différents types de contenus.

4.2. La numérotation

Afin d'assurer la diversité des tarifs et l'information des consommateurs, la réservation de tranches de numéros non géographiques pour l'accès à Internet semble la solution à privilégier.

L'Autorité a déjà réservé la tranche des numéros non géographiques à dix chiffres commençant par 0860 aux services d'accès à Internet facturés à un tarif inférieur ou égal au tarif local. D'autres tranches de type 086B pourront être réservées pour des services à des tarifs différents, chaque tranche pouvant correspondre à une plage tarifaire déterminée. L'Autorité appelle les acteurs à lui faire part de leurs commentaires sur ces points.

En particulier, dans une optique de prix croissants en fonction des numéros, convient-il de modifier la décision n° 97-365 du 23 octobre 1997 de l'Autorité afin de rendre gratuits les numéros en 0860 ? Faut-il envisager de créer deux séries de tranches de numéros afin de distinguer le schéma dans lequel c'est l'opérateur de boucle locale qui fixe le tarif de détail (interconnexion directe) de celui où c'est l'opérateur tiers interconnecté qui le fixe, même si l'opérateur de boucle locale peut être amené à facturer le client (interconnexion indirecte) ?

Par ailleurs, l'Autorité note qu'aujourd'hui, de nombreux services d'accès à Internet sont accessibles par des numéros géographiques. C'est notamment le cas des services sans abonnement existant aujourd'hui. De tels numéros ne sont pas adaptés à la fourniture de services à des tarifs spécifiques différents des tarifs téléphoniques ordinaires.

L'Autorité souhaite donc recueillir les commentaires des acteurs sur l'opportunité, les conditions et les délais d'une migration complète des services d'accès à Internet vers les numéros non géographiques.

6. Résumé

Les offres de communications d'accès à Internet de France Télécom au départ de son réseau, et notamment leurs tarifs, ne doivent pas comporter d'élément discriminatoire selon que l'acheminement est entièrement assuré par France Télécom jusqu'à l'ISP ou qu'il l'est à travers un opérateur tiers desservant l'ISP.

Dans le cas des numéros géographiques, il n'est pas justifié que les appels se terminant sur des réseaux différents soient tarifés de manière différente. Il appartient à France Télécom, dans le cas où elle estimerait que le montant demandé par un opérateur tiers donné est excessif compte tenu de ses tarifs de détail, de rechercher un accord avec cet opérateur dans le cadre des négociations bilatérales d'interconnexion.

Par ailleurs, afin de permettre le développement d'une multiplicité d'offres d'accès à Internet avec abonnement, France Télécom fournira sans délai une offre d'interconnexion indirecte pour les communications d'accès à Internet vers les numéros non géographiques des opérateurs tiers. Pour 1999, il est demandé à France Télécom d'étendre aux communications à destination des numéros non géographiques d'accès à Internet l'offre d'interconnexion indirecte applicable au service téléphonique.

En vue de l'élaboration des services d'interconnexion indirecte de France Télécom applicables au trafic Internet au-delà de 1999, l'Autorité appelle les acteurs à commentaires sur la définition de conditions techniques et/ou tarifaires d'interconnexion spécifiques à Internet.

Concernant les offres d'Internet sans abonnement, l'Autorité souhaite à ce stade recueillir les commentaires des acteurs sur les mécanismes d'interconnexion, directe et/ou indirecte, adaptés au développement de ces services dans des conditions de concurrence loyale et permettant le plus large choix possible aux consommateurs et aux ISP.

Afin d'assurer la diversité des tarifs et l'information des consommateurs, la réservation de tranches de numéros non géographiques pour l'accès à Internet, avec et sans abonnement, semble la solution à privilégier.

L'Autorité appelle à commentaires sur les plages tarifaires et les tranches de numéros non géographiques qui devraient être définies pour l'accès à Internet. Elle souhaite recueillir les avis des acteurs sur l'opportunité, les conditions et les délais d'une migration complète des services d'accès à Internet vers les numéros non géographiques.

La date de remise des réponses à l'appel à commentaires est fixé le 21 juin 1999.

Vous pouvez rèpondre par mél à l'adresse suivante : com@com.art-telecom.fr

(¹) Ces ISP recherchent également des ressources financières à travers la publicité, les commissions sur le commerce électronique, ou encore à travers la fourniture d’un service d’assistance payant.
(²) Numéros de téléphone ordinaires à dix chiffres en 01, 02, 03, 04 ou 05.
(³) Tarifs figurant page 32 du catalogue d’interconnexion 1999 de France Télécom pour les exploitants de réseaux ouverts au public L. 33-1.
(⁴) Selon les plages horaires et les options choisies par le client (Primaliste, Primaliste Internet, Forfait local, etc.), ce tarif varie de 7 à 28 centimes TTC par minute au-delà des trois premières minutes.