Les chantiers prioritaires de la régulation s’inscrivent dans ce nouveau contexte technologique, économique et réglementaire. Ils ont pour objectifs la progression de la concurrence, la généralisation des services et le développement de nouveaux marchés, dans des conditions qui s’attachent à prendre en compte les attentes de tous les consommateurs, sur l’ensemble du territoire français.

Le développement de la concurrence sur la boucle locale est essentiel, notamment pour permettre la diffusion de l’accès à Internet à haut débit. Le câble et la boucle locale radio sont des technologies importantes. Les services d’accès à Internet sur le câble se développent effectivement mais touchent essentiellement un public urbain. La boucle locale radio se déploie,d’abord à destination des PME et des collectivités territoriales.

La généralisation du haut débit suppose donc un développement de la technologie ADSL, susceptible de toucher le grand public sur l’ensemble du territoire. Ce développement doit être concurrentiel, car le déploiement de l’ADSL ne saurait être réservé à un seul opérateur. Cela suppose une nouvelle étape dans le processus de dégroupage, qui est entré dans une phase active à l’automne 2001 et touche aujourd’hui essentiellement les grandes entreprises dans les grandes villes. C’est pourquoi l’Autorité a récemment demandé à France Télécom de modifier son offre de référence pour le dégroupage, notamment pour améliorer les tarifs proposés aux opérateurs et les procédures opérationnelles.

Parallèlement, l’Autorité s’attache à améliorer les autres offres faites aux fournisseurs d’accès et aux opérateurs, dans des conditions qui permettent à l’ensemble de ces acteurs d’intervenir sur le marché de l’ADSL dans des conditions économiques viables.

D’autres technologies, telles que les satellites ou les RLAN, commencent effectivement à se développer. L’Autorité a ainsi instruit en 2001 plusieurs demandes de licences pour le déploiement de réseaux par satellites destinés notamment à la fourniture d’accès à Internet à haut débit. Elle a par ailleurs lancé, fin 2001, une consultation publique sur les questions techniques, économiques et réglementaires posées par l’utilisation des RLAN, en particulier pour l’accès à Internet à haut débit.

L’introduction de l’UMTS en France s’effectue dans un contexte européen difficile, en raison de plusieurs facteurs. D’abord, le calendrier fixé par l’Union européenne pour l’introduction de cette technologie s’est révélé trop ambitieux par rapport aux contraintes techniques et économiques liées à la maturation de l’UMTS. Ensuite, l’absence d’harmonisation qui a caractérisé le processus dans les différents Etats membres a conduit à d’importantes disparités dans les procédures de sélection des opérateurs. On observe ainsi une répartition à peu près équivalente entre les pays qui ont choisi les enchères et ceux qui ont eu recours à la soumission comparative. Ces disparités ont eu pour conséquence une charge financière excessive, qui a largement contribué au retournement des marchés financiers, ainsi qu’à l’endettement actuel des principaux opérateurs européens.

La France a pour sa part fait le choix de la soumission comparative pour l’attribution de 4 licences. Lancée le 18 août 2000, une première procédure de sélection a été engagée. Le montant de la redevance à acquitter pour l’obtention des fréquences avait été fixé par le Gouvernement à 4,95 milliards d’€ pour chaque opérateur. Cette procédure a conduit l’Autorité à retenir, le 31 mai 2001, les deux opérateurs qui avaient déposé une candidature (Orange et SFR). A cette date, deux licences étaient encore disponibles, n’ayant pu trouver preneur dans le cadre de cet appel à candidatures en raison de la dégradation du contexte financier intervenu au cours de l’année 2000, et compte tenu de la charge financière que représentait l’obtention d’une licence. C’est pourquoi l’Autorité avait suggéré, à l’occasion de l’annonce des résultats, un aménagement des conditions financières. Le Gouvernement a procédé à cet aménagement à l’automne 2001 en fixant, pour l’ensemble des opérateurs UMTS, une charge fixe initiale de 619 M € et un prélèvement de 1 % du chiffre d’affaires, étalé sur la durée de la licence, portée à 20 ans.

A la suite de ces modifications favorables au développement du marché, l’Autorité s’est employée à préparer rapidement un nouvel appel à candidatures destiné à attribuer les 2 licences encore disponibles. Cette nouvelle procédure a été lancée le 29 décembre 2001. Les candidatures devaient être déposées au plus tard le 16 mai 2002 et les résultats seront rendus publics avant le 30 septembre 2002. Pour des raisons d’équité entre les acteurs et de sécurité juridique, les obligations applicables aux opérateurs n’ont pas été modifiées. Seules les conditions d’itinérance avec les réseaux GSM pour un nouvel entrant ont été aménagées. L’Autorité a également publié, le 10 décembre 2001, son analyse des possibilités de partage d’infrastructures qu’offre le cadre réglementaire de l’UMTS en France. Cette possibilité est en effet devenue en enjeu important dans toute l’Europe, car elle devrait permettre aux opérateurs de réaliser des économies dans un contexte financier plus difficile qu’auparavant.

Ainsi, à l’issue de l’année 2001, le dispositif mis en place en France présente plusieurs caractéristiques.

Toutes les dispositions adoptées en 2001 sont naturellement favorables au développement du marché et devraient conduire, à l’issue du second appel à candidatures, à l’exercice d’une concurrence effective entre les opérateurs.

Dans ce dossier, l’objectif de l’Autorité a été de maintenir le marché français dans le mouvement avec les meilleures conditions de départ et la meilleure visibilité possibles. Il n’y a pas aujourd’hui de retard du marché français de l’UMTS compte tenu des délais nécessaires au processus de normalisation en cours, qui devrait permettre le lancement de ce marché fin 2003-début 2004, en France comme dans le reste de l’Europe.

L’action de l’Autorité a été inspirée par la volonté d’établir une réelle concurrence sur la troisième génération de services mobiles à la lumière des potentialités du marché français. Le dispositif mis en place est de nature à permettre à la France de jouer son rôle en Europe dans le développement de cette nouvelle technologie essentielle à la progression vers la société de l’information.

L’année 2001 a été marquée par un événement important en ce qui concerne le rôle des collectivités territoriales dans le développement des télécommunications : le 9 juillet 2001 s’est tenu à Limoges un Comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire (CIADT) consacré à la société de l’information.

Dans le cadre de ce CIADT, le Gouvernement a décidé de consacrer un important volet au développement de la " Société de l'Information pour tous ", avec deux objectifs majeurs : d’une part, achever la couverture du territoire par les réseaux mobiles, d’autre part, favoriser la généralisation rapide de l’accès à Internet à haut débit pour tous. Ces objectifs doivent être atteints grâce à la mise en œuvre d’un dispositif de financement associant les opérateurs, les pouvoirs publics et les collectivités territoriales.

L’Autorité a pris acte de cet engagement et a mis en œuvre, dans le cadre de ses compétences, les modalités d’une contribution efficace à la réalisation de la volonté des pouvoirs publics.

Selon les 3 opérateurs mobiles, entre 97 % et 98 % de la population serait couverte par leurs réseaux, ce qui correspond à un dépassement de leurs engagements. Le Gouvernement a engagé, dans le cadre du CIADT, un programme pour achever la couverture du territoire, et pas seulement de la population. Dans ce cadre, l’ART a entrepris une démarche pour mesurer la couverture du territoire, en partenariat avec les collectivités territoriales : les résultats disponibles font apparaître une couverture moyenne du territoire de 72 % sur 14 départements. L’achèvement de la couverture devrait être financé en partenariat par les opérateurs, l’Etat et les collectivités territoriales. Il faut également rappeler que deux solutions techniques, l’itinérance et le partage d’infrastructures passives, sont disponibles pour compléter la couverture mobile. Ces deux solutions sont complémentaires et il serait regrettable de se priver de l’une d’entre elles, en l’espèce l’itinérance, qui permettrait de répondre aux demandes de l’ensemble des consommateurs, quel que soit leur opérateur.

L’accès à Internet à haut débit connaît un développement qui sera progressif : il s’appuie sur l’introduction d’une concurrence effective sur la boucle locale, ainsi que sur la complémentarité des technologies (ADSL, câble, boucle locale radio, fibre optique, satellite). Les conditions d’accès ne sont pas le seul facteur de développement des usages d’Internet. D’autres facteurs, tels la disponibilité des terminaux, le développement des contenus et le niveau de formation interviennent également. L’utilisation du RTE pour développer les réseaux intermédiaires pourrait se révéler une piste intéressante, mais sa mise en œuvre ne résoudra pas en elle-même toutes les questions : si elle offre une solution peu coûteuse pour l’établissement de réseaux intermédiaires dans les zones peu couvertes, elle ne permet pas d’assurer la desserte des clients par les réseaux d’accès. En outre, elle implique de surmonter un ensemble de difficultés techniques et juridiques.

L’article L. 1511-6 du code général des collectivités territoriales prévoit que les celles-ci peuvent mettre à la disposition des opérateurs des infrastructures passives afin de les inciter à s’installer sur leur territoire. Cet article a été modifié par la loi du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d’ordre social, éducatif et culturel, afin de faciliter les interventions des collectivités territoriales. Cette nouvelle rédaction, qui favorise l’intervention des collectivités, est pleinement cohérente avec les propositions formulées par l’Autorité. Celle-ci a été conduite à se prononcer sur le projet de circulaire d’application de cet article soumis à consultation publique par le Gouvernement au début de l’année 2001.

Dans son avis, rendu le 5 mars 2002, l’Autorité a notamment souligné que si l’intervention des collectivités est légitime dans son principe, elle doit fondamentalement respecter le principe de concurrence. Il s’agit de faciliter la tâche des opérateurs, et non de s’y substituer ou de leur accorder des aides publiques. Cette distinction est essentielle et doit trouver sa traduction concrète dans la définition des modalités d’application de la loi. En outre, l’Autorité a souligné la nécessité de veiller à la cohérence globale du réseau, afin d’éviter que les investissements consentis par les collectivités au plan local ne conduisent à des déploiements qui ne seraient pas pleinement justifiés, aux plans économique et social. Le rôle majeur que sont appelées à jouer les collectivités territoriales n’avait pas été anticipé par la loi de 1996. Aussi, des évolutions législatives seront sans doute nécessaires pour tenir compte de ses implications.

• Le rôle de l’Autorité

L’intervention des collectivités appelle notamment, de par son importance et sa complexité, une démarche d’accompagnement et de suivi prenant en compte l’ensemble des aspects juridiques et économiques, en accord avec les enjeux de régulation concurrentielle du secteur. L’Autorité estime nécessaire que ce suivi soit organisé selon des modalités qui permettent de prendre en compte le plus en amont possible et de façon cohérente l’ensemble de ces questions. Cela induit assurément une implication forte du régulateur et un renforcement de sa coopération opérationnelle avec les collectivités et les échelons déconcentrés de l’Etat.

Depuis sa création, l’Autorité a eu à mettre en œuvre l’ouverture du marché des télécommunications dans un cadre réglementaire défini par la loi de 1996. Cette loi, elle-même transposition de directives européennes antérieures, a déterminé, dans une large mesure, l’organisation des missions du régulateur, même si celles-ci ont dû s’adapter aux inévitables évolutions des marchés des télécoms, qu’ils soient fixe ou mobile.

Cependant, aujourd’hui, tant le contexte économique que le contexte réglementaire conduisent à envisager les missions de l’Autorité dans des perspectives qui ne sont plus seulement d’évolution, mais bien de changements fondamentaux. L’Autorité se trouve, pour la première fois dans sa courte histoire, confrontée au passage à une nouvelle étape de la régulation.

Originellement, l’action du régulateur s’est constituée sur les bases d’une régulation asymétrique se fondant sur le nécessaire éclatement des monopoles nationaux pour permettre le développement d’une concurrence loyale et durable. Si ces fondements restent, aujourd’hui encore, un des moteurs de l’action de régulation, il est clair également que les conditions de sa mise en œuvre ont considérablement évolué.

D’une part, à la multiplication des opérateurs de télécommunications, conséquence " naturelle " de l’ouverture des marchés, a succédé une phase de consolidation dont les effets sont loin d’être encore mesurés. Ainsi voit-on se restreindre le nombre des opérateurs sur le marché européen, au point qu’il est permis de s’interroger sur l’apparition de nouveaux phénomènes oligopolistiques dont l’impact sur les marchés pose de nouvelles problématiques de concurrence et, partant, de régulation.

Dans le même temps les opérateurs historiques restent, notamment sur le segment essentiel de l’accès au consommateur final, en position de générer d’importantes distorsions de concurrence. On le sait, en France comme dans tous les pays européens, l’action du régulateur est, en la matière, fondamentale pour que puisse véritablement s’établir un marché concurrentiel des services de télécommunications, incluant le libre accès à Internet dont le développement est la condition de l’essor de la société de l’information.

Enfin, et c’est probablement une des conséquences les plus positives de la libéralisation du secteur des télécommunications, la nature même des marchés a évolué : les opérateurs ont, de plus en plus, intégré dans leurs stratégies une segmentation suivant un couple produit/client qui conduit certains d’entre eux à se recentrer sur de véritables niches où la spécialisation semble être garante de leur pérennité. Si ce phénomène peut, à terme, limiter la puissance de marché des opérateurs globaux, il ne va pas sans engendrer, à son tour, de nouvelles pratiques dont certaines peuvent constituer des freins supplémentaires à l’établissement d’une véritable concurrence.

Ces évolutions du secteur sont, à l’évidence, constitutives des nouveaux enjeux qui se posent et se poseront de manière cruciale au régulateur. Si le caractère asymétrique de la régulation reste une condition encore nécessaire à son action, l’Autorité aura à faire face, de plus en plus, à une véritable asymétrie de l’information qui ne concerne plus seulement l’opérateur historique, mais bien tous les acteurs présents sur tous les segments du marché désormais ouvert des télécommunications. Cette complexification croissante conduira nécessairement l’Autorité à produire ses analyses à un niveau de granularité beaucoup plus fin qu’aujourd’hui. Et, parallèlement à ses traditionnelles missions d’expertise juridique et technique, l’Autorité devra, dans les années qui viennent, développer encore plus ses compétences en matière d’analyse économique et financière, non seulement pour mieux appréhender les mécanismes complexes autour desquels s’organise la chaîne de valeurs du secteur, mais surtout pour en anticiper ou en corriger les éventuels effets anti-concurrentiels.

Ainsi, et contrairement à ce qui pouvait apparaître comme une hypothèse envisageable au milieu des années 1990, loin de rendre caduc l’exercice de la régulation, l’ouverture des marchés exige un renforcement de la vigilance et de l’action du régulateur et un élargissement de ses missions au-delà du simple contrôle de l’opérateur historique. Ce renforcement et cette adaptation des missions de l’Autorité semblent aujourd’hui non seulement nécessaires pour le bénéfice des consommateurs, mais aussi pour celui de l’industrie toute entière, tant il est vrai que les conséquences d’un acte de régulation quel qu’il soit, arbitrage ou décision, peut avoir des effets non négligeables sur un secteur particulièrement sensible aux variations de son environnement économique et réglementaire.

Si les missions de l’Autorité doivent non seulement évoluer, mais aussi s’élargir, encore faut-il que le cadre juridique qui guide son action permette ces évolutions. Or, précisément, le nouveau cadre réglementaire européen (1), intégrant les mutations du secteur des télécommunications, impose des modifications législatives dont, pour certaines, l’impact sur les missions de l’Autorité sera inéluctable.

L’une de ces modifications, essentielle à la fois dans l’esprit du législateur communautaire et dans la lettre de la directive " Cadre ", concerne la définition et l’analyse des marchés pertinents sur lesquels le régulateur devra faire porter son action. En effet, cette directive assigne très clairement aux autorités de régulation nationales de nouvelles missions d’expertise économique, fondées sur la doctrine communautaire en matière de concurrence. Dans ce cadre, l’Autorité devra à la fois produire des analyses économiques sur l’ensemble des marchés concernés et en assurer la régulation, notamment par la désignation d’opérateurs puissants et l’application d’obligations spécifiques à ces opérateurs. Par ailleurs, et à partir de l’analyse économique, le choix d’outils de régulation proportionnés et adaptés constituera une des missions corollaires mais indispensables à l’action de l’Autorité, que ce soit en matière d’accès ou d’interconnexion.

Enfin, cette nouvelle fonction de régulation économique devra en permanence s'articuler avec les analyses de la Commission et se réaliser en coordination avec les autorités de concurrence nationales. Ce nouveau rôle dévolu aux ARN par les directives européennes, qui va dans le sens de l’évolution des marchés telle que présentée plus haut, impliquera un renforcement des compétences de l’Autorité qui va bien au-delà d’une simple adaptation.

Le deuxième aspect majeur qui ressort du nouveau paysage réglementaire est le passage d’un régime de licences individuelles à un régime d’autorisations générales. Si cette modification, importante, du cadre juridique propre au secteur des télécommunications va également dans le sens de l’évolution des marchés et de la nécessaire simplification qui doit accompagner le développement de la concurrence, son impact sur l’activité de l’Autorité n’en diminuera pas pour autant l’ampleur. En effet dans le cadre prévu de notifications simplifiées, le régulateur devra gérer un nouveau système d’informations déclaratives, incomplet au regard de ses missions de régulation économique et technique et, partant, elle devra renforcer son activité de contrôle a posteriori et développer une véritable compétence d’investigation et d’expertise économique sur l’ensemble des acteurs du secteur des télécommunications. C’est bien à partir de la constitution et de la gestion de bases de données fiabilisées que les nouvelles fonctions de régulation économique de l’Autorité pourront être prises en charge dans des conditions garantissant à la fois leur pertinence et leur réactivité.

Enfin, le dernier aspect qui paraît devoir être structurant pour l’Autorité est constitué par un nouveau pôle d’activités, directement induit par la mise en œuvre des nouvelles directives et que l’on pourrait regrouper sous le terme générique de missions de relations institutionnelles. En effet, d’une part la création du GRE établit et formalise une participation renforcée des régulateurs nationaux aux travaux de la Commission, d’autre part, ainsi qu’il a été souligné précédemment, l’Autorité devra entretenir des liens plus étroits avec les autorités de concurrence. Enfin la prise en compte des phénomènes de convergence, largement développée dans les nouvelles directives, impliquera, à paysage de régulation sectorielle constant, une coordination permanente avec le régulateur audiovisuel afin de définir et d’harmoniser les zones de compétences partagées tout en préservant la spécificité des problématiques. S’il n’entre pas dans l’objet du présent rapport d’en anticiper les formes organisationnelles, il est cependant certain que ces nouvelles missions prendront dans les années qui viennent une importance cruciale dans l’activité de régulation.

Indépendamment des conséquences inéluctables qu’entraînera la mise en œuvre des nouvelles directives, il convient de s’interroger sur des évolutions possibles dont la probabilité de réalisation est largement dépendante des choix de politique publique qui seront opérés au moment de la transposition des directives.

Un des domaines, particulièrement significatif, pour lequel de nombreuses questions se poseront lors de la transposition concerne les aspects qui relèvent de l’homologation tarifaire. En effet l’homologation tarifaire reste un instrument temporaire qui ne devrait plus trouver à s’appliquer dans les cas où une concurrence effective prévaut sur les marchés concernés. Par ailleurs, dans le cadre de la mise en œuvre du service universel, un certain nombre de services de télécommunications continueront de faire l’objet d’un contrôle tarifaire a priori. Les nouvelles directives, et notamment celle concernant " le service universel et les droits des utilisateurs au regard des réseaux et services de communications électroniques " confortent l’importance du contrôle tarifaire en tant qu’outil préventif de comportements anticoncurrentiels et désignent clairement les régulateurs nationaux comme les vecteurs de ce contrôle tarifaire. Il convient de noter que ce contrôle, tel que prévu par la directive, devrait s’accompagner d’une compétence propre, permettant aux ARN, sur la base de leurs analyses économiques, de lever les obligations tarifaires en fonction de l’état de concurrence d’un marché donné.

Comme pour l’ensemble de ses missions, l’exercice de ce contrôle par l’Autorité devra s’inscrire dans le cadre d’une distinction claire des compétences de chacun : si la définition des objectifs de politique publique relève naturellement du Gouvernement et du Parlement, leur mise en œuvre a vocation à être assurée par l’Autorité, sous le contrôle du Parlement.

Il est un autre domaine qui, s’il ne ressort pas directement des directives européennes, peut être cependant envisagé à la lumière de celles-ci lors de leur transposition : il s’agit du développement d’une politique d’aménagement du territoire dont l’initiative est clairement du ressort de l’Etat, mais dont la mise en œuvre peut, pour partie, relever de la régulation.

Or, on le sait, il existe en la matière une volonté gouvernementale de conduire une politique publique impliquant une répartition de la charge financière du déploiement d’infrastructures permettant l’accès à Internet à haut débit et au téléphone mobile sur la majeure partie du territoire, et notamment dans les zones où les opérateurs ne sont pas économiquement incités à investir. Dans le même temps, on perçoit une attente évidente de ces opérateurs de bénéficier d’une aide financière de la part des pouvoirs publics et plus précisément des collectivités territoriales dans le déploiement de leurs réseaux. Et parallèlement, certains élus locaux témoignent d’une volonté d’agir concrètement pour inciter les opérateurs à déployer leurs offres de services localement.

L’intervention des collectivités suppose une démarche d’accompagnement et de suivi permettant de tenir compte de l’ensemble des enjeux liés à leurs initiatives en matière d’infrastructures de télécommunications : cohérence globale du réseau, respect de la concurrence, intérêt du consommateur, aménagement du territoire, autant d’enjeux qui appellent assurément une implication forte du régulateur et un renforcement de sa coopération opérationnelle avec les collectivités et les échelons déconcentrés de l’Etat.

Ainsi, il apparaît que loin de voir son rôle diminuer dans les années à venir, la régulation du secteur des télécommunications devrait voir le champ de ses missions s’élargir tant au plan quantitatif qu’au plan qualitatif.

Des conditions dans lesquelles la nécessaire adaptation à ces nouvelles missions s’effectuera dépend pour une grande part le succès de la mise en œuvre de la libéralisation commencée en 1998, dans un secteur fragilisé par les turbulences financières récentes et les incertitudes qui pèsent encore sur son devenir.

Or les enjeux socio-économiques sont d’une telle ampleur que l’action du régulateur doit pouvoir s’appuyer sur des compétences et des moyens en parfaite adéquation avec les problématiques soulevées, afin d’assurer aux acteurs du secteur la visibilité réglementaire qui leur est indispensable.

C’est pourquoi l’Autorité a engagé au début de l’année 2002 une réflexion globale destinée à préparer les évolutions induites par ces différents facteurs. Elle en publiera les conclusions prochainement.

1 Adopté le 7 mars 2002, ce nouveau cadre réglementaire comprend 4 directives concernant les services et les réseaux de communication électronique (directive " Cadre ", directive " Autorisation ", directive " Accès " et directive " Service universel ") et une décision sur les fréquences. Ce nouveau dispositif devra être transposé en droit interne au plus tard le 24 juillet 2003.