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Le contrôle tarifaire des offres de détail de téléphonie fixe de France Télécom

Dernière mise à jour le 5 décembre 2007

Les grandes dates du dossier

- 26 juillet 2007 : l'Autorité poursuit sa démarche d'allègement de la régulation des marchés de détail de la téléphonie fixe en levant les obligations qui pèsent sur France Télécom sur le marché résidentiel de l'accès. Le contrôle tarifaire concurrentiel n'est plus appliqué que sur les offres non résidentielles de France Télécom. / Décision n° 07-0636 / communiqué du 1er juin 2007 soumettant le projet de décision en consultation publique Smiley

- 28 septembre 2006 : L'Autorité engage la dérégulation des marchés de détail de la téléphonie fixe. Cette première étape de la dérégulation concerne le marché des communications résidentielles. Sur ces prestations, France Télécom n'est plus soumise à une obligation de contrôle préalable de ses tarifs. / Décision n° 06-0840 / communiqué du 25 juillet 2006 soumettant le projet de décision en consultation publiqueSmiley

- 25 juillet 2006 : L'Autorité met en place un encadrement tarifaire pluriannuel sur l'offre de service universel de France Télécom. Cet encadrement tarifaire remplace le contrôle tarifaire qui était appliqué sur une grande parties des tarifs de service universel de France Télécom. Un contrôle tarifaire SU continue néanmoins d'être appliqué sur certaines prestations relevant du service universel. / Décision n° 06-0725 / communiqué du 25 juillet 2006 Smiley

- 27 septembre 2005 : L'Autorité publie sa décision d'analyse des marchés de la téléphonie fixe. Suite à cette décision, l'Autorité est seule en charge du contrôle tarifaire exercé sur les offres hors service universel de France Télécom. Les procédures de contrôle tarifaire SU et concurrentielle sont dorénavant effectuées par l'Autorité. Il s'agit du " nouveau cadre ". / Décision n° 05-0571 / communiqué du 29 juillet 2005 soumettant le projet de décision en consultation publique Smiley

- 31 janvier 2005 : Le contrôle des tarifs relevant du service universel est confié à l'Autorité. Pour ces tarifs, l'ART peut dorénavant s'opposer ou émettre un avis positif. Sur les tarifs hors service universel, la procédure en vigueur sous l'" ancien cadre " continue de s'appliquer. / Décret n° 2005-75 du 31 janvier 2005 Smiley

- 1997 : Création de l'ART le 5 janvier 1997 et ouverture du secteur des télécommunications à la concurrence le 1er janvier 1998. Mise en place d'un contrôle tarifaire concurrentiel des offres de détail de téléphonie fixe de France Télécom. Ce contrôle est effectué conjointement par l'ART et le ministère de l'industrie : lors de chaque création ou modification d'un tarif de France Télécom, l'ART publie un avis, puis le ministre décide d'homologuer ou non le nouveau tarif. Il s'agit de l'" ancien cadre ".

Le contrôle tarifaire est une procédure par laquelle France Télécom soumet à l'analyse de l'Autorité les tarifs de certaines offres de détail avant de pouvoir les appliquer. L'Autorité vérifie alors la conformité des nouveaux tarifs avec les obligations qui pèsent sur France Télécom et peut le cas échéant s'opposer à leur entrée en vigueur. La procédure de contrôle diffère selon qu'il s'agit d'offres de détail fournies par France Télécom en tant que prestataire du service universel (2) ou bien d'offres pour lesquelles une décision a déterminé que la puissance de marché de France Télécom emportait des risques importants pour la concurrence (3). Dans ce dernier cas, l'analyse doit vérifier en particulier l'absence d' " effets de ciseau tarifaire " (4).

A ce jour, le contrôle tarifaire est appliqué sur les marchés de détail de la téléphonie fixe, c’est-à-dire sur l’ensemble des offres de téléphonie fixe destinées à des clients résidentiels, professionnels ou entreprises (par opposition aux marché de gros qui comprennent les offres destinées aux autres opérateurs). On entend ici par téléphonie fixe les services de téléphonie classiques (trafic commuté), les services de voix sur IP n’étant pas soumis au régime du contrôle tarifaire. Les offres de téléphonie fixe concernées par cette procédure sont toutes les offres d’abonnement, de communications ou de services liés à l’accès (présentation du nom, signal d’appel, etc.). Mais la procédure du contrôle tarifaire (pour les prestations ne relevant pas du service universel) a déjà été allégée et devra à moyen terme disparaître : il s’agit de la dérégulation des marchés de détail (5).

Le contrôle tarifaire du service universel

Quelles sont les obligations SU de France Télécom ?

Le 3 mars 2005, suite à sa réponse à un appel à candidature, France Télécom a été désignée, par arrêté ministériel, opérateur en charge de fournir les prestations de la composante " téléphonie " du service universel. Les conditions de fourniture de ces prestations particulières sont fixées par la loi dans le code des postes et communications électroniques (CPCE) et visent en particulier à garantir à tous les abonnés la possibilité de profiter d’un " service téléphonique de qualité à un prix abordable ". Elles assurent le maintien d’une offre de téléphonie " de base " abordable accessible à tous les utilisateurs français, de métropole comme des départements et collectivités territoriales d’outre-mer. France Télécom est notamment tenue d’offrir à chacun la possibilité d’accéder au service téléphonique " en respectant les principes de transparence, de non-discrimination et d’orientation vers les coûts ".

Quelles offres sont concernées par ce contrôle ?

Pour ce qui est de la " téléphonie " (il existe d’autres composantes du service universel, telle la publiphonie), le service universel comprend une offre d’accès et de communications. L’offre d’accès se compose de l’abonnement principal et de l’abonnement social (abonnement disponible à un tarif réduit pour les plus défavorisés). L’offre de communications correspond au tarif de base proposé par France Télécom pour toutes les communications : locales, nationales, internationales, vers les mobiles. Toutes ces offres relèvent donc du SU et France Télécom est contrainte de se soumettre au contrôle tarifaire SU pour chacune d’elles.

Toutefois, depuis juillet 2006, un encadrement tarifaire pluriannuel (ou " price cap ") a été mis en place par l’Autorité sur les communications téléphoniques. Cet encadrement tarifaire permet, à partir de deux paniers de consommation représentatifs (l’un pour la métropole, l’autre pour l’outre-mer), de contrôler l’évolution globale des tarifs de base appliqués par France Télécom pour les communications locales, nationales et vers les mobiles. Ce " price cap " remplace, sur les prestations qu’il prend en compte, le contrôle tarifaire effectué par l’Autorité et permet ainsi à l’opérateur en charge du SU de s’affranchir d’une procédure lourde. Parallèlement, un contrôle tarifaire SU demeure, qui ne concerne plus que l’abonnement, certains services liés à l’accès et les communications non incluses dans le " price cap " (appels interpersonnels vers les numéros 087B ou 09AB par exemple).

Comment fonctionne le contrôle tarifaire SU ?

Le CPCE impose à l’opérateur en charge du SU de soumettre ses offres au contrôle préalable de l’Autorité. France Télécom est ainsi tenue de transmettre une " décision tarifaire ", c’est-à-dire un dossier comprenant différents éléments permettant l’examen du projet d’offre, au moins un mois avant la commercialisation de son offre. A compter de la réception du dossier complet, l’Autorité dispose d’un délai de trois semaines pour son instruction. A l’issue de cette instruction, l’Autorité peut émettre un avis positif ou bien prendre une décision d’opposition. Dans les deux cas, sa décision doit être rendue publique.

En quoi consiste l’analyse de l’Arcep ?

Lorsqu’elle instruit une " décision tarifaire " relevant du SU, l’Autorité s’attache à vérifier que les tarifs envisagés par France Télécom sont conformes aux objectifs définis par le CPCE. Elle contrôle ainsi le caractère abordable des tarifs envisagés, notamment en regard des coûts sous-jacents aux prestations concernées. Elle vérifie également que les tarifs n’engendrent pas de discrimination, par exemple fondée sur la localisation géographique de l’utilisateur.

Smiley Dossier service universel

Smiley Décision n° 06-0725

Le contrôle tarifaire au titre des analyses des marchés

Quelles offres sont concernées par cette seconde procédure ?

Le contrôle tarifaire au titre des analyses de marchés concerne toutes les autres offres de téléphonie fixe (les offres non SU) : les forfaits, les options tarifaires, etc. Sur ces offres, France Télécom doit respecter des obligations sectorielles, c’est-à-dire des obligations définies par l’Arcep. Ces obligations ont été fixées au terme d’analyses de marchés et visent à permettre le développement de la concurrence.

Pourquoi France Télécom a-t-elle des obligations sectorielles ?

Dans ses analyses des marchés de la téléphonie fixe, effectuées en 2005, l’Autorité a démontré que France Télécom exerçait une influence significative sur les marchés de la téléphonie fixe. Autrement dit, son analyse l’a menée à la conclusion que les conditions n’étaient pas réunies pour que la concurrence puisse s’installer et se développer de manière pérenne sans intervention. Pour y remédier, certaines obligations ont été imposées à France Télécom afin de permettre le développement d’une concurrence effective. Il a ainsi été interdit à France Télécom de proposer des offres discriminatoires (a), de pratiquer des tarifs excessifs ou d’éviction (b), ou de pratiquer des couplages abusifs (c).

  1. L’obligation de non-discrimination a été imposée afin d’éviter que France Télécom ne pratique une politique tarifaire fonction du degré d’intensité de la concurrence. Selon la théorie économique, les opérateurs établis sont en effet incités à proposer des tarifs très avantageux aux utilisateurs les plus à-même de profiter des offres concurrentes et à dégager à l’inverse une marge plus importante sur leurs clients les plus captifs.
  2. L’interdiction de pratiquer des tarifs excessifs a été mise en place dans un souci de protection des clients de France Télécom les plus captifs. L’interdiction de pratiquer des tarifs d’éviction vise à garantir la possibilité pour les opérateurs alternatifs efficaces de concurrencer les offres de France Télécom. Les opérateurs alternatifs étant bien souvent obligés, pour concurrencer les offres de détail de France Télécom, d’acheter des prestations de gros à France Télécom sur les marchés amonts, il existe un risque que la politique tarifaire de France Télécom évince ces opérateurs. Il s’agit du risque d’effet de ciseau tarifaire (cf. " Effet de ciseau tarifaire et modèle de coûts "). L’interdiction de pratiquer des tarifs d’éviction sert notamment à prévenir ce risque.
  3. L’interdiction de pratiquer des couplages abusifs ou des ventes liées permet d’éviter que France Télécom ne tire avantage sur d’autres marchés plus concurrentiels, par un effet de levier horizontal, de la position dont il jouit sur les marchés de la téléphonie.

Comment s’effectue le contrôle tarifaire ?

Afin de vérifier le respect de ces remèdes, l’Autorité a défini dans sa décision d’analyse des marchés une obligation de communication préalable pour France Télécom. Ainsi, avant toute création ou modification d’offre de détail de téléphonie fixe, France Télécom est tenue de transmettre pour avis une " décision tarifaire " à l’Arcep au moins trois semaines avant la date prévue pour la commercialisation. L’Autorité dispose d’un délai de trois semaines pour instruire la " décision tarifaire ". L’Autorité peut s’opposer à la mise en œuvre des tarifs envisagés par France Télécom par une décision motivée et rendue publique.

France Télécom n’est exempte de cette obligation que pour les contrats de téléphonie destinés au marché entreprises portant sur un chiffre d’affaires annuel supérieur à 500 000 € après remise, ou lorsque la spécificité technique de la demande le justifie. Ces exemptions ont été estimées nécessaires au vu du fonctionnement particulier du haut de marché entreprises, sur lequel chaque client présente une demande spécifique qui nécessite donc la création d’une offre particulière.

Lorsqu’elle instruit une " décision tarifaire " (concernant une offre non SU), l’Autorité vérifie que la tarification prévue par France Télécom est conforme à toutes les obligations issues des analyses des marchés. En particulier, elle vérifie que les tarifs n’engendrent pas d’éviction des concurrents efficaces de France Télécom. La réplicabilité économique des offres de détail de France Télécom est en effet essentielle au développement d’une concurrence effective. Elle est vérifiée grâce à un test d’effet de ciseau tarifaire.

Smiley Dossier analyse des marchés

Smiley Décision n° 05-0571

Smiley Décisions tarifaires récentes : n° 07-0541 - n° 07-0560

Effet de ciseau tarifaire et modèle de coûts

Qu’est-ce que l’effet de ciseau tarifaire ?

Un effet de ciseau tarifaire peut se produire lorsqu’une entreprise verticalement intégrée dispose d’une puissance de marché, voire d’un monopole, sur un marché amont, en particulier grâce à la maîtrise d’une facilité essentielle (c’est-à-dire une infrastructure indispensable et non reproductible), et qu’elle est en concurrence sur un marché aval. Si, dans ces conditions, l’entreprise commercialise le bien aval à un tarif qui, en comparaison avec le tarif du bien intermédiaire vendu en amont, est trop faible pour permettre l’existence, le développement ou le maintien de la concurrence sur ce marché, les concurrents sont " pris dans un ciseau tarifaire " : ils ne disposent pas de l’espace économique nécessaire pour concurrencer l’entreprise intégrée sur le marché aval. En pratiquant une telle tarification, l’entreprise intégrée favorise ses activités aval (ou ses filiales spécialisées) au détriment de ses concurrents sur ce marché.

Téléphonie et effet de ciseau tarifaire

Seule France Télécom dispose d’un réseau raccordant la quasi-totalité des utilisateurs français. Afin de proposer des offres de communications sur les marchés de détail, un opérateur alternatif est donc obligé d’acheter certaines prestations de gros à France Télécom : il serait en effet inefficace de redéployer l’intégralité d’un réseau. Les opérateurs ont par exemple la possibilité de proposer leurs services de communications à des utilisateurs qui achètent leur abonnement à France Télécom grâce à la sélection du transporteur. Lorsqu’un utilisateur abonné à France Télécom passe un appel au moyen de la sélection du transporteur, France Télécom gère le " départ d’appel " (DA) et livre la communication à l’opérateur sélectionné qui l’achemine ensuite sur son propre réseau. Ainsi, pour chaque communication, les opérateurs en sélection du transporteur sont obligés d’acheter une prestation de départ d’appel à France Télécom. En outre, la grande majorité des appels étant encore à destination d’abonnés France Télécom, les opérateurs doivent dans la plupart des cas également acheter une prestation de " terminaison d’appel " (TA).

France Télécom est donc en concurrence sur les marchés aval de détail avec des opérateurs qui sont obligés, pour concevoir leurs propres offres de détail, de lui acheter sur les marchés amont des prestations de départ et terminaison d’appel (biens intermédiaires). S’il n’existe pas un espace économique suffisant entre d’une part les tarifs d’interconnexion (DA et TA) de France Télécom et d’autre part les tarifs des offres de détail de France Télécom, les opérateurs alternatifs subissent un effet de ciseau tarifaire et la concurrence ne peut se développer sur les marchés de détail. Afin d’éviter cette pratique, le dispositif des analyses de marchés de la téléphonie fixe prévoit l’interdiction pour France Télécom de pratiquer des tarifs d’éviction. Le respect de cette obligation est vérifié par l’Arcep dans le cadre du contrôle tarifaire, via des tests d’effet de ciseau tarifaire.

Le test d’effet de ciseau tarifaire

Le test d’effet de ciseau tarifaire a pour but de vérifier qu’un opérateur alternatif efficace est en mesure de proposer des offres de détail similaires à celle de France Télécom, aux mêmes tarifs, à partir de son réseau propre et d’achat de prestations de gros, et de dégager de ces offres une marge raisonnable. Ce test est effectué par l’Autorité dans le cadre du contrôle tarifaire qu’elle exerce sur les offres non SU de France Télécom puisqu’il est interdit à France Télécom de pratiquer des tarifs d’éviction.

Concrètement, lorsque France Télécom envisage la création d’un nouveau tarif de détail, par exemple un forfait de 2h de communications locales à x €, l’Arcep vérifie qu’un opérateur alternatif efficace en sélection du transporteur est en mesure de concurrencer ce tarif. Pour cela, elle modélise les coûts de l’opérateur alternatif. Ces coûts comprennent d’une part l’achat de prestations de gros à France Télécom (DA et TA) et d’autre part des coûts propres. Si ces coûts sont supérieurs à x, il y a effet de ciseau tarifaire et l’offre de France Télécom n’est pas acceptable. Bien sûr, la difficulté de cet exercice réside dans l’évaluation des coûts propres de l’opérateur. Cette évaluation a donné naissance à un modèle de coûts.

Le modèle de coûts d’un opérateur alternatif pour les communications

Afin de systématiser et homogénéiser les analyses de l’Arcep, un modèle de coûts d’un opérateur alternatif pour la fourniture de communications a été conçu. Ce modèle permet d’effectuer des tests d’effet de ciseau tarifaire pour la téléphonie. Il permet le calcul du coût moyen par minute qu’un opérateur alternatif efficace supporte. Le modèle distingue les coûts et les recettes correspondant aux différents types de communications (locales, nationales, vers mobiles) et aux différents segments de clientèle. Il aide également au calcul de la recette moyenne par minute engendrée par l’offre de détail que France Télécom soumet à homologation.

Ce modèle est en premier lieu destiné à l’instruction des décisions tarifaires de France Télécom transmises à l’Autorité préalablement à leur mise en œuvre, c’est-à-dire correspondant aux contrats d’une valeur annuelle inférieure à 500 000 €. Les estimations de coûts pour les " grands comptes " ne sont donc données qu’à titre illustratif. En outre, l’application du modèle peut nécessiter certains ajustements sur le segment entreprises.

Conçu à la création de l’Autorité en 1997, le modèle a connu depuis de nombreuses évolutions. L’Autorité a entrepris au cours de l’année 2005 de le soumettre à une concertation multilatérale auprès des opérateurs de téléphonie fixe. Les différentes hypothèses sur lesquelles il se fonde ont ainsi pu être rendues plus cohérentes avec la réalité du marché. En 2006, l’Autorité a décidé de rendre public ce modèle afin de donner une meilleure visibilité sur la régulation aux différents acteurs du marché, notamment résidentiels. Il a depuis été actualisé, afin notamment de prendre en compte l’évolution de certains tarifs de gros.

Smiley Modèle (xls)

Smiley Notice du modèle (pdf)

La dérégulation : vers la fin du contrôle tarifaire ?

Pourquoi alléger la régulation ?

Le nouveau cadre réglementaire national et européen favorise l’imposition de remèdes au niveau des marchés de gros plutôt qu’au niveau des marchés de détail. Ainsi, dès lors que la régulation des marchés de gros met à la disposition des concurrents de l’opérateur puissant des offres adaptées leur permettant de le concurrencer efficacement, le régulateur n’a plus à intervenir au niveau des marchés de détail, ceci afin de ne pas biaiser les conditions de concurrence.

L’Arcep a toutefois décidé, lors des analyses de marchés de la téléphonie fixe en 2005, d’imposer des obligations à France Télécom directement sur les marchés de détail. Ces remèdes semblaient nécessaires au vu du contexte concurrentiel : France Télécom bénéficiait d’une position concurrentielle très favorable et ses concurrents ne disposaient alors pas de tous les moyens nécessaires pour la concurrencer.

Le contexte a évolué depuis, notamment grâce à la régulation, et l’Autorité estime que cette évolution justifie le déclenchement d’une révision des remèdes mis en place en 2005. Les solutions mises en place sur les marchés de gros, telles la sélection du transporteur et la vente en gros de l’accès au service téléphonique (VGAST), donnent dorénavant aux opérateurs alternatifs la possibilité de concurrencer efficacement, du moins sur certains segments de marchés, les offres de l’opérateur historique. En outre, le développement important des offres de voix sur large bande a permis un accroissement significatif de la pression concurrentielle sur le marché des communications. Suite aux modifications du fonctionnement du marché, la dérégulation des marchés de détail a donc été entamée en septembre 2006.

La régulation des marchés de détail et le contrôle tarifaire sont-ils supprimés ?

Non car le paysage concurrentiel n’est pas uniforme sur les différents marchés de la téléphonie fixe. Ainsi, les marchés résidentiels sont bien plus transparents que les marchés entreprises et bénéficient d’une offre VGAST opérationnelle depuis plus longtemps. De même, les marchés des communications font face à une intensité concurrentielle plus forte que ceux de l’accès. La démarche d’allégement amorcée par l’Autorité s’appuie sur un séquencement adapté à cette hétérogénéité des conditions de concurrence. Le contrôle tarifaire ne va donc disparaître d’un seul coup.

En outre, ces évolutions ne concernent que les obligations issues des analyses de marchés. Ainsi, tant qu’elle sera en charge, France Télécom continuera d’être soumise à une obligation de communication préalable sur les prestations qui relèvent du SU.

Sur quels marchés la régulation a-t-elle été allégée ?

En septembre 2006, un premier pas a été fait vers l’allégement de la régulation : le contrôle tarifaire a été supprimé pour les offres de communications résidentielles. Depuis lors, France Télécom n’est plus tenue de soumettre au contrôle de l’Arcep ses offres de communications destinées au segment résidentiel. Puis, en juillet 2007, c’est l’ensemble du marché résidentiel qui a été dérégulé. France Télécom n’a notamment plus d’obligation de communication préalable pour ses offres d’accès ou de communications résidentielles.

Ces premières étapes ont été rendues possibles par la mise en place de solutions adaptées et " ayant fait leurs preuves " au niveau des marchés de gros : sélection et présélection du transporteur, VGAST, dégroupage, etc. Mais la situation actuelle ne permet pas à ce jour d’étendre cette évolution à l’ensemble des marchés de détail. Notamment, l’Autorité n'a pas le recul nécessaire à ce jour pour juger des niveaux de qualité de service disponibles dans les offres de gros de France Télécom et s'assurer qu'ils sont suffisants pour le développement efficace des offres alternatives sur les marchés professionnels, lesquels se caractérisent par une forte dépendance à la qualité de service.

Que se passera-t-il lorsqu’il n’y aura plus de régulation des marchés de détail ?

La dérégulation des marchés de détail marque le passage d’une régulation sectorielle des marchés de détail à une régulation recentrée sur les marchés de gros sous-jacents. A son terme, l’Autorité ne disposera plus de pouvoir d’intervention ex ante sur les marchés de détail (plus de contrôle tarifaire), mais France Télécom ne sera pas pour autant libre d’abuser de sa position dominante à des fins anticoncurrentielles. En effet, le Conseil de la concurrence continuera d’assurer le respect du droit commun de la concurrence, protégeant ainsi les acteurs du secteur d’éventuels agissements anticoncurrentiels. En outre, l’Autorité continuera de surveiller activement les marchés de détail, afin notamment d’adapter la régulation qu’elle appliquera aux offres de gros.

Par ailleurs, les prestations de France Télécom relevant du service universel continueront d’être contrôlées par l’Autorité via l’encadrement pluriannuel et un contrôle tarifaire complémentaire (cf. " Le contrôle tarifaire du service universel ").

Enfin, l’Autorité prolongera sur ces marchés de détail son action symétrique (visant tous les opérateurs) visant à assurer la possibilité pour le consommateur de profiter efficacement des effets de la concurrence. L’Autorité se préoccupe ainsi de problématiques telles que l’information des acheteurs, le caractère abusif de certaines clauses contractuelles, la qualité de service offerte aux consommateurs ou la portabilité des numéros.

Smiley Communiqué de presse du 25 juillet 2006 - décision n° 06-0840

Smiley Communiqué de presse du 1er juin 2007 - décision n° 07-0636

- 26 juillet 2007 : l’Autorité poursuit sa démarche d’allègement de la régulation des marchés de détail de la téléphonie fixe en adoptant sa décision levant les obligations qui pèsent sur France Télécom sur le marché résidentiel de l'accès. Cette décision fait suite à la consultation publique menée sur le projet de décision par l'Autorité entre le 1er juin et le 2 juillet 2007, et dont les réponses sont publiées en complément de la décision / la décision 07-0636 / le communiqué du 1er juin 2007 publié à l'occasion de la consultation publiqueles réponses à la consultation publique (zip)