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6 décembre 2011

" L'ARCEP n'est pas une autorité politique. Ce n'est donc pas à elle de décider du rythme de déploiement des réseaux et la part qui revient à l'Etat, aux collectivités territoriales ou aux opérateurs privés. Ces choix politiques relèvent du Parlement, du Gouvernement et des collectivités territoriales ". Discours introductif de Jean-Ludovic Silicani, président de l'ARCEP, lors du GRACO plénier du 6 décembre 2011 

Mesdames et Messieurs les parlementaires et élus locaux,

Mesdames et Messieurs,

Chers amis,

Je suis très heureux de vous accueillir à cette troisième édition du GRACO plénier. Cette réunion vient conclure l'année 2011, qui a connu une actualité particulièrement riche en débats mais aussi en avancées concrètes sur le chemin de la montée vers le très haut débit, fixe et mobile. Le rapport des travaux du GRACO en 2011, qui vous a été remis à l'entrée, en atteste. Je vous propose de nous arrêter un instant pour dresser un état des lieux.

I. Avant de procéder à cet état des lieux, je voudrais faire un bref retour en arrière qui me semble tout à fait nécessaire. Le 9 juillet 2004, le Parlement a attribué une nouvelle compétence aux collectivités territoriales : celle d'être opérateur de communications électroniques. Le sénateur LEROY, que je salue, a été un des principaux instigateurs de cette avancée très importante. Très vite, dès le mois de décembre 2004, l'ARCEP a posé les bases d'une organisation visant à assurer la concertation la plus étroite possible avec les collectivités territoriales, afin de les aider dans la mise en œuvre de leurs nouvelles compétences et afin de faciliter le déploiement des réseaux d'initiative publique (les RIP). A cette fin, de nombreux groupes de travail ont été mis en place. A titre d'exemple, le groupe FttH du GRACO, qui réunit des opérateurs, l'ARF, l'ADF, l'AMF, l'AMRF, la FNCCR, l'AVICCA et de nombreuses collectivités territoriales, s'est réuni 15 fois depuis 2009.

Par ailleurs, l'ARCEP, chacun le sait, ne prend aucune de ses décisions de régulation sans procéder à de multiples concertations puis à des consultations très formalisées. Ainsi, pour se limiter aux principales décisions que l'Autorité a prises ces deux dernières années pour fixer le cadre de déploiement des réseaux à très haut débit fixe ou mobile, nous avons mené pas moins de 10 consultations publiques, et de très nombreuses auditions et réunions de travail impliquant de nombreux élus locaux ou nationaux. Les consultations publiques ont suscité de nombreuses contributions des collectivités territoriales et de leurs associations. Grâce à ces contributions, des décisions aussi importantes que celle relative aux tarifs d'accès aux fourreaux de France Télécom pour le déploiement de la fibre optique, ou celle concernant les règles de déploiement de la fibre optique en zones moins denses (95% du territoire) ont énormément évolué entre le projet initial et le texte adopté après ces consultations, ce qui montre l'écoute de l'ARCEP.

Ce travail ouvert, transparent et contradictoire est essentiel. Il permet au régulateur de mieux décider et de produire un cadre règlementaire équilibré, fruit de la concertation et de l'énorme implication des cadres des collectivités territoriales, dont beaucoup sont ici présents. Je les remercie vivement. Je remercie évidemment aussi les cadres de l'ARCEP qui travaillent sans relâche avec les collectivités territoriales.

Dans ce contexte, affirmer, comme cela a été dit récemment, que " l'Autorité prend ses décisions sans consulter les collectivités territoriales ou les élus ", procède d'une réelle méconnaissance de la réalité. Sur le fond, je rappelle aussi que l'ARCEP n'est pas une autorité politique ; ce n'est donc pas à elle de décider du rythme de déploiement des réseaux et de la part qui revient en ce domaine à l'Etat, aux collectivités territoriales ou aux opérateurs privés. Ces choix politiques relèvent du Parlement, du Gouvernement et des collectivités territoriales. L'ARCEP a, quant à elle, pour mission de préciser, comme le lui demande la loi, le cadre de la régulation du déploiement de ces nouveaux réseaux à très haut débit, et ceci, bien sûr, dans le respect des règles fixées par les directives du Parlement européen et du Conseil.

Les dispositions législatives ou communautaires que nous appliquons scrupuleusement - et qui pourrait donc nous reprocher de le faire ? - peuvent évidemment être modifiées, mais, s'agissant du cadre communautaire, qui est l'essentiel du droit applicable par les régulateurs, sa modification demanderait, pour aboutir, de nombreuses années. Années précieuses pendant lesquelles l'insécurité juridique créée stopperait sans doute tout investissement dans les nouveaux réseaux.

Soyons donc pragmatiques et travaillons ensemble à optimiser et à améliorer le cadre existant. Afin de le faire d'une façon encore plus concertée, l'Autorité propose, d'une part, d'ouvrir le comité dit " de l'interconnexion et de l'accès ", qui réunit plusieurs fois par an l'ARCEP et les opérateurs, aux opérateurs délégataires et aux associations représentatives des collectivités réalisant des RIP ; d'autre part, comme je l'avais évoqué dès mon intervention devant le CRIP, en septembre 2009, et le moment est désormais venu de le faire, d'avoir entre les réunions des groupes de travail du GRACO et la réunion plénière annuelle, deux réunions par an entre le collège de l'ARCEP et les élus dirigeant les associations de collectivités territoriales.

II. J'en viens au fond du sujet. Les collectivités territoriales se posent aujourd'hui une question, parfaitement légitime : celle de leur place dans le déploiement des nouveaux réseaux à très haut débit. Pour répondre à cette question, trois aspects doivent être distingués : juridique ; économique ; financier.

- Sur le plan juridique, il existe un principe simple : le déploiement des réseaux fixes est libre et ne fait donc l'objet d'aucune autorisation préalable. A partir de là, on peut distinguer trois cas de figure :

  • les opérateurs privés comme les collectivités territoriales, quand elles agissent en investisseur avisé, c'est-à-dire sans subventionner les projets, peuvent déployer les réseaux qu'ils souhaitent, mais sans bénéficier bien sûr d'aucun monopole local ;
  • lorsque les collectivités territoriales souhaitent déployer en subventionnant leurs réseaux, elles doivent, en application du cadre communautaire, vérifier qu'aucun opérateur privé ne va commencer à déployer dans les trois ans ;
  • enfin, les collectivités territoriales peuvent déployer quand elles veulent un réseau, dans le cadre d'un service d'intérêt économique général (SIEG), sur l'ensemble de leur territoire, donc en pouvant faire de la péréquation, mais dans les limites fixées par la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne.

Sur le plan juridique, on le voit, les possibilités d'intervention des collectivités territoriales sont donc très larges.

- Sur le plan économique, leur intérêt est de s'assurer de la viabilité de leur modèle économique et donc de définir des projets aptes à attirer des opérateurs de détail puisqu'elles devront assumer le risque inhérent à un investissement sur un marché dont le rythme et les conditions de croissance ne sont pas encore connus.

- Sur le plan financier, il convient, au préalable, d'évaluer l'ordre de grandeur de l'investissement projeté.

Prenons l'option la plus ambitieuse - qui constitue donc un maximum - celle de la transformation de la boucle locale en cuivre en boucles locales en fibre sur l'ensemble du territoire. Plusieurs études ont été faites depuis 5 ans ayant le même périmètre (celui de la boucle locale, donc hors réseaux de collecte et hors raccordement final réalisé au moment d'un abonnement). Une première estimation faite en 2006 par l'ARCEP conduisait à une somme de 40 milliards d'euros. Il y a 2 ans, le chiffrage de la DATAR était de 30 milliards. Depuis, l'Autorité a mis en place un modèle qui se fonde sur les données issues de la topologie effective du réseau de chaque département. Une première évaluation faite au début de l'année aboutissait à 24 milliards ; la plus récente est d'environ 21 milliards d'euros. Cette baisse a plusieurs explications : le choix fait par le cadre réglementaire d'une très forte mutualisation (plus de 90% dans les zones moins denses, soit 95% du territoire), la connaissance plus précise des données de terrain, la baisse tendancielle du coût unitaire des équipements ou encore l'industrialisation progressive des processus opérationnels. Une nouvelle étude, que mènera la DATAR au premier semestre 2012, permettra de préciser notamment la part du financement public.

Les opérateurs ont déjà annoncé qu'ils investiraient de l'ordre de 7 milliards d'euros (dont 1,5 l'ont déjà été) sur les zones très denses et moyennement denses, entre 2012 et 2020, pour couvrir environ 17 (6+11) millions de logements, c'est-à-dire près de 60 % du total. Cela représente une prise de risque importante et un engagement, unique en Europe, qu'il faut saluer. Cette somme, qui correspond au tiers des 21 milliards, est cohérente avec ce que donne le modèle de l'ARCEP. Cela signifie qu'il restera à investir environ 14 milliards pour les 40 % de logements restant. On peut raisonnablement penser, et plusieurs opérateurs, ou entreprises spécialisées dans les délégations de service public, l'ont indiqué, que, sur ces zones moins rentables ou non rentables, l'investissement privé pourra toutefois financer une partie du réseau, à hauteur, en moyenne, de 40% du coût prévisionnel pour les territoires concernés, soit 5 à 6 milliards d'euros. Le besoin de financement public peut donc, à ce stade, être estimé entre 8 et 9 milliards d'euros. L'étude de la DATAR précisera ces chiffres. Ces 8 à 9 milliards seront financés, en 13 ans, par l'Etat, les collectivités territoriales et les fonds européens. La répartition de ces financements publics entre l'Etat, l'Europe et les collectivités territoriales relève de choix politiques et donc du Parlement, du Gouvernement et des collectivités territoriales.

Il s'agit d'un effort substantiel mais réalisable, si on a en tête, comme cela était rappelé récemment, que les collectivités ont investi 3 milliards d'euros depuis 2005 (donc en 6 ans) dans des RIP haut débit. Afin que cette évaluation globale puisse être déclinée localement, j'indique que l'ARCEP mettra, au début de l'année prochaine, son modèle de coût à la disposition des collectivités territoriales.

Ce rappel des données juridiques et financières étant fait, voyons où nous en sommes et ce qui reste à faire.

III. Où en sommes-nous ?

A. Pour la montée vers le très haut débit fixe, le cadre réglementaire est désormais en place.

Ce cadre a été posé par deux décisions (décembre 2009 et décembre 2010), dans des délais aussi courts que possible, tout en préservant le temps nécessaire à la concertation avec l'ensemble des acteurs.
J'insisterai brièvement sur 8 points.

1- Dans les zones très denses, sur le plan réglementaire, il ne reste plus qu'à définir les poches de basse densité. Pour cela, l'Autorité a mis en place, en juin, un comité de concertation, regroupant les opérateurs et les représentants de collectivités territoriales. Il a permis de délimiter les poches de basse densité, de manière pragmatique : ce sont celles couvertes par des points de mutualisation d'au moins 300 lignes, contrairement aux autres territoires de la zone très dense où la mutualisation se fait au plus près des immeubles.

L'ARCEP a publié hier les résultats relatifs à 89 des 148 communes des zones très denses. Les travaux du comité se poursuivent : la liste définitive et complète sera publiée d'ici à janvier 2012. Environ 24% des zones très denses devraient donc in fine faire l'objet de déploiements selon une architecture fortement mutualisée, ce qui réduira d'autant le coût des déploiements.

2- Dans les zones moins denses, les conditions de déploiement se précisent. L'ARCEP organise de fréquentes réunions de concertation, à Paris ou sur le territoire, afin de pouvoir apporter des réponses circonstanciées sur les conditions de mise en œuvre du cadre. Elle s'est, par exemple, attachée à ce que les collectivités soient associées aux discussions sur l'harmonisation des systèmes d'information. Elle a aussi organisé des travaux sur des sujets techniques, comme l'affaiblissement optique.

3- Le dispositif de financement national est en place depuis l'été. Après la publication des intentions d'investissement des opérateurs publiées fin avril, et la définition de projets pilotes qui se sont révélés très instructifs pour la mise en œuvre des RIP consacrés au FttH, le guichet " réseaux d'initiative publique " a été ouvert fin juillet par le commissariat général à l'investissement. Mais Benoît Loutrel, responsable du pôle numérique au CGI, pourra préciser les choses en ce domaine.

4- Les déploiements FttH sont désormais significatifs. Au 30 septembre 2011, 1 350 000 logements étaient éligibles, soit une progression de 40 % sur un an.

Le nombre d'abonnements très haut débit poursuit sa progression et atteint 600 000 à la fin du troisième trimestre 2011 (+ 45 000 environ sur le trimestre), dont 175 000 abonnements FttH (+ 71% sur un an) et 425 000 autres abonnements très haut débit.

5- L'année 2011 a également vu l'aboutissement des travaux sur la montée en débit. Dans le cadre des marchés du haut et du très haut débit, l'ARCEP a imposé à France Télécom de proposer une offre de gros régulée qui a été publiée en août 2011. La convention-type de mise à disposition des infrastructures est disponible. Les premières commandes de l'offre " PRM " sont désormais possibles, ce qui va permettre aux acteurs de mettre en œuvre la montée en débit.

Dans les zones où le démarrage effectif des déploiements FttH (c'est-à-dire, je le précise à l'attention des opérateurs, le démarrage des travaux et pas seulement des études préalables) est prévu dans un délai inférieur à 3 ans, un projet de montée de débit n'est, on le sait, pas possible au regard de la réglementation européenne des aides d'Etat. En revanche, dans les zones où aucun projet FttH n'est envisagé dans les 3 ans, les projets de montée en débit peuvent être pertinents pour beaucoup de sous-répartiteurs. Ainsi, dans ce cas, tous les sous-répartiteurs des communes rurales sont éligibles à l'offre PRM. S'agissant des sous-répartiteurs situés dans les communes urbaines où des déploiements FttH sont prévus au-delà de 3 ans, seront éligibles les sous-répartiteurs offrant un haut débit insuffisant, c'est-à-dire ceux où plus de la moitié des lignes présentent une atténuation supérieure à 53 dB, ce qui signifie généralement un débit inférieur à 2 Mbit/s. L'objectif est bien d'amener partout, le plus rapidement possible, le débit, au minimum, à ce niveau.

6- Les collectivités territoriales se sont activement engagées dans une stratégie d'aménagement numérique. La plupart des territoires métropolitains ont entamé la préparation d'un schéma directeur territorial d'aménagement numérique. 88 départements sont concernés. Au total, 13 SDTAN sont finalisés et 9 sont accessibles depuis le site de l'ARCEP. Par ailleurs, au moins 40 collectivités, de taille très variable allant de régions à des communes, ont lancé un appel d'offre FttH, voire ont commencé à déployer. La première offre de cofinancement d'une collectivité a été publiée. Il s'agit de la régie du syndicat électrique intercommunal du Pays Chartrain. Beaucoup d'autres sont en préparation. L'ARCEP a étudié sur le terrain, en juillet, en Auvergne, et, en septembre, dans la Manche, des projets de RIP à très haut débit, très ambitieux l'un et l'autre.

7- J'ajoute que l'Autorité a rendu le 1er décembre un avis favorable sur le nouveau projet de décret relatif à la " connaissance des réseaux ". Il est très attendu par les collectivités et je me réjouis qu'il puisse être enfin publié.

8- Les opérateurs privés ont, quant à eux, commencé à donner de la visibilité sur leurs déploiements en dehors des zones très denses. Outre l'annonce de leurs intentions de déploiements dans le cadre du programme national très haut débit, les principaux opérateurs ont publié une offre d'accès et de cofinancement en dehors des zones très denses. Des accords de cofinancement ont été conclus par plusieurs opérateurs nationaux, ce qui devrait les conduire à couvrir, on l'a dit, 60 % des foyers en fibre d'ici 2020. Il leur rester à préciser localement les modalités détaillées des déploiements prévus, notamment leur calendrier, et d'engager le dialogue indispensable à une articulation réussie de leurs projets et de ceux des collectivités. L'enjeu n'est pas uniquement financier, il est également humain, ce dialogue devant permettre de répondre au mieux aux besoins de la population sur chaque territoire.

L'ARCEP sera attentive à ce que, pour chacun des territoires concernés, une convention, passée entre l'opérateur et les collectivités territoriales, précise le calendrier de déploiement. De même, il apparaît nécessaire que, chaque année, l'opérateur confirme son projet d'investissement. S'il ne le fait pas, il devra être considéré comme n'ayant pas de projet dans la zone et la collectivité territoriale pourra donc engager immédiatement un projet de RIP si elle le souhaite.

B. Pour la montée vers le très haut débit mobile, une étape importante va être franchie

La procédure d'attribution des fréquences hautes (bande 2,6 GHz) s'est terminée en octobre et a atteint ses objectifs : elle a permis une bonne valorisation des fréquences (936 millions d'euros), une répartition équilibrée des blocs entre les quatre opérateurs, et a donné lieu à la prise d'engagements en faveur des MVNO. Quant à la bande dite du dividende numérique (800 Mhz), l'attribution des fréquences se fera d'ici la fin du mois. L'aménagement du territoire en constitue l'objectif prioritaire : les opérateurs seront tenus de couvrir à terme 99,6 % de la population, et 90 % de la population de chaque département. Les opérateurs peuvent également s'engager à aller jusqu'à 95 %. Enfin, une zone, correspondant aux deux tiers du territoire national, les plus ruraux, a été définie. Les opérateurs seront tenus de la couvrir en priorité. L'ARCEP veillera à ce que ces engagements soient tenus.

Ces objectifs ambitieux pour la couverture 4G ne doivent pas conduire à relâcher l'effort pour assurer la meilleure couverture des réseaux 2G et 3G. La couverture 2G atteint 99 % de la population. Pour la 3G, deux opérateurs ont été mis en demeure fin 2009 de rattraper leur retard. Les premières étapes du calendrier fixe ont été respectées et la couverture devrait atteindre 98 % à la fin de ce mois et 99 % fin 2013.

La définition de la notion de couverture pourrait également évoluer. Elle est aujourd'hui mesurée avec précision et selon une méthodologie rigoureuse, mais dans des conditions qui ne correspondent pas toujours aux usages. L'ARCEP a engagé une réflexion sur les évolutions à apporter afin, notamment, de mieux prendre en compte la couverture à l'intérieur des bâtiments ainsi que dans les zones d'intérêt économique et touristique, préoccupation exprimée dans les récents rapports des sénateurs Sido et Maurey.

C. Au total, le paysage du très haut débit commence donc à se dessiner et je voudrais vous en donner une première illustration.

Voici deux cartes (qui vous seront distribuées à la fin de la séance). Elles illustrent, pour le fixe et pour le mobile, la couverture qui peut être attendue en 2020. Pour le fixe, sont représentés les réseaux à très haut débit des opérateurs existants ou programmés et les principaux RIP à très haut débit effectivement lancés. Pour le mobile, la carte représente la zone de déploiement prioritaire prévue dans les licences pour les fréquences de la bande 800 Mhz. Les DOM n'apparaissent pas, car ils font l'objet de travaux spécifiques et présentant des rythmes de déploiement distincts. Mais nous ne les oublions pas.

Superposons ces deux cartes.

Vous pouvez constater que, sur la base des projets connus à ce jour, la couverture potentielle en très haut débit est déjà très importante, d'autant que, pour le mobile, il faut rajouter à la zone de déploiement prioritaire (gris foncé) les déploiements que les opérateurs réaliseront d'eux-mêmes pour couvrir les zones semi-denses (figurées en gris clair) qui feront l'objet, en outre, s'agissant du très haut débit fixe, soit de réseaux d'initiative publique, soit de la seconde vague de projets des opérateurs privés qui seront donc engagés après 2015.

La montée vers le très haut débit est donc bien engagée. Il reste cependant beaucoup à faire et il n'y a donc pas lieu de relâcher notre vigilance. Le moment n'est pas venu d'opposer projets publics et projets privés mais de conjuguer les efforts de tous.

Je souhaiterais conclure en vous soumettant quelques pistes de questions à approfondir pendant les débats de ce matin.

1 - Les élus attendent légitimement de la visibilité sur le calendrier des déploiements que les opérateurs ont annoncés. Il faut trouver des solutions concertées et réciproques pour y parvenir. J'ai formulé une suggestion : celle de conventions. Quelle portée leur donner ?

2 - Faut-il rendre la réalisation des SDTAN obligatoire ? L'ARCEP y est favorable car ils constituent un outil de planification essentiel pour définir une stratégie d'aménagement numérique cohérente.

3 - Le déploiement du FttH comme des réseaux 4G est déterminant pour les territoires, mais lorsque qu'aucun réseau de collecte performant n'est disponible, les débits risquent de ne pas être au rendez-vous. Il est donc essentiel de trouver une solution rapide pour équiper les territoires en réseaux de collecte. L'ARCEP a commencé à travailler sur ce sujet et nous serons attentifs aux discussions sur la question avant de rendre publiques des propositions.

4 - L'harmonisation des référentiels techniques, et notamment des systèmes d'information, permettra d'industrialiser les déploiements et la commercialisation de la fibre. Comment la faciliter et l'accélérer ?

5 - L'ARCEP, comme je l'ai déjà dit à plusieurs reprises, est favorable à l'alimentation pérenne du fonds d'aménagement numérique des territoires qui est prévu par la loi de décembre 2009 sur la lutte contre la fracture numérique. Quelles devraient être ses priorités ?
Ces questions correspondent à certains des sujets traités dans la proposition de loi déposée la semaine dernière par les sénateurs Hervé Maurey et Philippe Leroy.

Je souhaite que nos échanges, tout au long de cette matinée, soient francs et constructifs.



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