République Française

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Intervention de Daniel-Georges Courtois, membre du Collège de l'ARCEP, lors du LTE Technology & Spectrum Workshop à Genève - 25 octobre 2011

I. Introduction

1.1 Le succès croissant de l'internet mobile

Les services de communications mobiles sont en train de suivre la même évolution que celle des services fixes, c'est-à-dire une transition accélérée vers l'accès à haut et très haut débit.

L'accès mobile s'inscrit de plus en plus dans le prolongement des offres internet fixe à haut et très haut débit. Il assure au consommateur - particulier ou professionnel - la continuité et l'ubiquité de l'accès personnel aux services internet, sur une grande diversité de terminaux, en dehors de son domicile ou de son entreprise. Ces services devraient être prochainement disponibles partout et à tout moment avec le même confort d'utilisation et la même richesse d'usages que les accès fixes à domicile.

1.2 Les apports de l'internet mobile sur le plan sociétal, culturel et économique

Le succès de l'internet mobile contribue à modifier les usages en matière de téléphonie mobile : à la voix et aux services de messages viennent progressivement s'ajouter des services enrichis, tels que l'accès à Internet et à des contenus multimédias. Il offre également de nouvelles perspectives en matière de loisirs, de mode de consommation des contenus numériques et d'accès à la culture. Les nouveaux terminaux disponibles sur le marché - smartphones et tablettes notamment - permettent un accès à des contenus multimédias plus riches, et modifient les comportements des utilisateurs, qui consomment de plus en plus de services de données.

Le développement des accès mobiles a aussi un impact significatif sur l'économie. Il constitue un levier de stimulation de la croissance économique, en particulier pour les opérateurs et les industriels. Il participe au développement durable des territoires, en contribuant directement et indirectement à la création d'emplois et à l'amélioration de la compétitivité et de la productivité des entreprises.

1.3 L'arrivée du très haut débit mobile

L'étape suivante est désormais engagée en Europe et dans le monde.

Le coup d'envoi est donné pour l'introduction des systèmes qui prendront progressivement la succession des réseaux mobiles de troisième génération au cours de la prochaine décennie (" 4ème génération ").

Les nouvelles technologies mobiles permettant de fournir des performances en adéquation avec les attentes du marché existent d'ores et déjà : il s'agit notamment du LTE (" Long Term Evolution "). Ces technologies proposent des débits de plusieurs dizaines de Mbit/s, voire supérieurs à 100 Mbit/s grâce à la mise en œuvre de canalisations larges, jusqu'à 20 MHz, inexistantes en 3G, et offrent des latences suffisamment faibles pour favoriser le développement d'applications interactives avec des débits élevés.

Afin d'accueillir ces technologies de nouvelle génération et absorber la hausse du trafic, les Etats doivent notamment veiller à mettre à disposition de nouvelles ressources spectrales, et à garantir une utilisation des fréquences la plus efficace possible.

2 Une régulation européenne harmonisée pour le très haut débit mobile

2.1 L'avancement de la 4G en Europe

Pour faire face au défi du très haut débit mobile, l'Europe a choisi une approche harmonisée, dont la mise en œuvre est déjà en cours.

De nombreux pays européens ont déjà procédé à l'attribution de licences mobiles permettant le lancement de réseaux mobiles de quatrième génération. Dans d'autres pays, les enchères sont en cours.

L'Espagne et l'Italie, notamment, viennent de conclure leurs procédures d'attribution de fréquences, qui portaient sur différentes bandes de fréquences. En Scandinavie et en Allemagne, les déploiements LTE sont d'ores et déjà en cours, et des offres mobiles à très haut débit sont disponibles commercialement.

En France, les procédures d'attribution des licences 4G ont été lancées en juin 2011. Une première partie de ces attributions s'est achevée récemment, tandis que la seconde est prévue pour les prochains mois. Je reviendrais plus précisément sur la procédure française dans un second temps.

2.2 Les bandes 800 MHz et 2,6 GHz identifiées au niveau européen

Je tiens d'abord à faire valoir l'approche harmonisée qu'a choisie l'Europe pour le développement des nouveaux réseaux mobiles.

Le très haut débit mobile se lancera en Europe sur les mêmes bandes de fréquences dans chaque pays. Ce sont les bandes 800 MHz et 2,6 GHz qui ont été identifiées, à un niveau européen, pour de telles utilisations.

La Commission Européenne a harmonisé la bande 2,6 GHz au sein de l'Union européenne au cours de l'année 2008. Pour la bande 800 MHz, une décision analogue de la Commission a conduit en 2010 à son harmonisation. Les pays européens sont ainsi tenus de mettre à disposition ces deux bandes de fréquences pour le très haut débit mobile.

L'harmonisation des bandes de fréquences permet la création d'un marché européen pour les équipements de réseaux et les terminaux. La maturité industrielle est un élément incontournable du succès d'une nouvelle technologie. Le choix européen vise donc à créer un marché d'une échelle suffisante pour encourager des développements technologiques plus efficaces, des équipements à des prix plus compétitifs, et une interopérabilité pour les utilisateurs voyageant au sein de l'union européenne.

L'harmonisation des bandes de fréquences permet également, d'un point de vue technique, une meilleure coordination aux frontières pour les opérateurs de réseau européens.

C'est cette même approche qui a conduit les Etats à définir, en concertation avec les acteurs du marché, des plans de fréquences harmonisés au plan européen.

La bande 2,6 GHz a ainsi été organisée en deux parties : d'une part, 70 MHz duplex de spectre FDD, et, d'autre part, 50 MHz de spectre TDD.

Et il a été retenu pour la bande 800 MHz, qui est d'une largeur moindre, de définir 30 MHz duplex de spectre FDD, sans partie TDD.

2.3 Un cadre de neutralité technologique

Les directives européennes instituent par ailleurs un cadre de neutralité technologique pour l'utilisation de fréquences.

Historiquement, les bandes de fréquences pour les services mobiles étaient affectées à des technologies spécifiques. Les bandes 900 MHz et 1800 MHz, dans les années 1990, ont été dédiée à l'utilisation des systèmes GSM, c'est-à-dire de deuxième génération. Et le lancement de la 3G s'est effectué par l'attribution de la bande 2,1 GHz, consacrée à l'utilisation des normes de la famille IMT 2000, parmi lesquelles figure l'UMTS.

C'est aujourd'hui selon le principe de neutralité technologique que sont attribuées en Europe les bandes de fréquences à 800 MHz et 2,6 GHz : les licences n'imposent pas l'utilisation d'une technologie ou d'une autre. La liberté du meilleur choix technique et économique est laissée aux opérateurs, en fonction de leurs besoins et des écosystèmes industriels existants.

De nouveau, il s'agit pour les régulateurs de ne pas figer à l'avance les développements industriels et l'innovation. L'objectif poursuivi est une plus grande efficacité économique et dans la gestion du spectre.

Dans le futur, l'ensemble des bandes de fréquences attribuées seront soumises à ce principe de neutralité technologique. Une période transitoire, de 2011 à 2016, est prévue avec comme objectif, pour les régulateurs, de supprimer progressivement les restrictions à l'utilisation des fréquences en matière de norme technologiques.

Les opérateurs mobiles devraient ainsi pouvoir, à terme, déployer des réseaux LTE dans l'ensemble de leurs bandes de fréquences.

3 Les objectifs et l'attribution des attributions 4G en France

3.1 Le calendrier d'attribution des fréquences

En France, la préparation des modalités d'attribution des bandes 800 MHz et 2,6 GHz a été conduite en cohérence avec ce mouvement européen de mise à disposition de nouvelles fréquences harmonisées pour le déploiement des réseaux mobiles 4G.

L'ARCEP a commencé ses travaux préparatoires dès 2009, dans une démarche de transparence et de large concertation. Ce processus s'est déroulé en lien avec l'ensemble des acteurs concernés, tant publics que privés. L'ARCEP a notamment mené deux consultations publiques, où elle exposait sa perception des enjeux liés au très haut débit mobile, et où elle proposait ses orientations pour répondre à ces enjeux.

Les acteurs, opérateurs et industriels, collectivités locales également, ont donc pu à ces occasions exprimer pleinement leurs visions concernant les perspectives de développement de la 4G, dans toutes ses dimensions: économiques, technologiques, sociétales.

Ces consultations ont permis à l'ARCEP et au Gouvernement de décider d'un calendrier global pour le très haut débit mobile, qui consiste en un traitement séquentiel des différentes ressources spectrales disponibles, tenant compte des besoins exprimés par les acteurs et de la maturité industriels des équipements :

- d'abord l'attribution de la bande 2,6 GHz, pour sa partie FDD ;
- ensuite la bande 800 MHz, issue du dividende numérique ;
- enfin, à l'issue des procédures dans ces deux bandes de fréquences, de nouveaux travaux seront engagés pour préciser les modalités d'attribution de la partie TDD de la bande 2,6 GHz, ainsi que l'ouverture à la neutralité technologique des bandes mobiles déjà utilisées par les opérateurs (900 MHz, 1800 MHz, 2,1 GHz).

L'attribution des bandes 2,6 GHz FDD et 800 MHz a déjà été engagée : les deux procédures ont été lancées en juin 2011. Pour la bande 2,6 GHz, le dépôt des candidatures a été fixé au 15 septembre, et les résultats ont été publié le 22 septembre 2011. Pour la bande 800 MHz, le dépôt des candidatures est encore à venir, à une date fixée au 15 décembre.

Je vais à présent vous présenter l'expérience française en matière d'attribution de ces deux bandes de fréquences, concernant les modalités fixées pour l'appel à candidatures, et les premiers résultats de la délivrance de ces licences 4G.

3.2 Les objectifs structurants de l'attribution des bandes 800 MHz et 2,6 GHz

Plusieurs objectifs sont fixés pour l'attribution des fréquences des bandes 2,6 GHz FDD et 800 MHz, dont trois grands enjeux structurants :
a) l'aménagement numérique du territoire ;
b) la concurrence effective et pérenne sur le marché mobile ;
c) la valorisation du patrimoine immatériel de l'Etat.

a) L'impératif prioritaire d'aménagement numérique du territoire

Tout d'abord, la loi française impose que l'attribution de la bande 800 MHz doit tenir compte, de façon prioritaire, de l'aménagement numérique du territoire. C'est un objectif qui est spécifique aux fréquences de la bande 800 MHz, issue du dividende numérique, dont les qualités de propagation permettent une couverture large.

L'aménagement numérique du territoire garantit le maintien d'une vie sociale et le développement économique équilibrés sur l'ensemble des territoires, villes et campagnes. De nos jours, le rôle des technologies de l'information et de la communication a pris un rôle prépondérant dans les choix d'implantation opérés par les particuliers et les entreprises.

Afin de répondre à cet objectif prioritaire d'aménagement numérique du territoire, l'ARCEP a défini les quatre dispositions suivantes.

En premier lieu, des objectifs ambitieux de couverture du territoire au plan national et départemental :

Les autorisations d'utilisation de fréquences dans la bande 800 MHz fixent des objectifs ambitieux de couverture du territoire, à la fois sur le plan national et départemental. Ainsi le taux de couverture de la population française, à atteindre au terme de 15 ans, est fixé à 99,6%. Celui-ci est complété, pour la première fois en ce qui concerne les réseaux mobiles, par des taux de couverture de la population de chaque département.

En deuxième lieu, une obligation de déploiement prioritaire dans les territoires peu denses :

Une zone de déploiement prioritaire a été définie. Celle-ci correspond aux zones peu denses du territoire français, de l'ordre de 18% de la population et 63% de la surface. Ce sont des zones dont la couverture est difficilement réalisable par des fréquences hautes (au-dessus de 1 GHz). Des obligations spécifiques de déploiement sont attachées à cette zone, afin d'assurer une progression de la couverture de ces zones peu denses en parallèle des déploiements effectués dans les zones plus urbaines.

En troisième lieu, le dispositif est complété par des mesures encourageant le partage de réseau et de fréquences dans ces zones difficiles à couvrir :

Le partage des réseaux permet, pour les opérateurs, des réductions de coûts de déploiement. Ces dispositions permettront de faciliter la réalisation des objectifs de couverture, mais aussi de faciliter la mise en œuvre de débits importants grâce à des canalisations élevées.

Enfin, un critère de sélection lié à l'aménagement numérique du territoire :

Les candidats peuvent, dans le cadre de la procédure, s'engager à couvrir 95% de la population de chaque département. La souscription à cet engagement permet d'améliorer la notation du candidat durant la phase de sélection.

b) La concurrence pérenne sur le marché mobile

Le deuxième objectif structurant de l'attribution des fréquences est celui de la concurrence sur le marché mobile.

La France compte trois opérateurs mobiles " historiques ", qui ont lancé leurs services 2 G dans les années 90, et qui ont été les premiers à bénéficier de licences 3G au début des années 2000.

En 2010, l'ARCEP a autorisé un quatrième opérateur 3G de réseau mobile, Free Mobile, qui est déjà un acteur établi du haut débit fixe (ADSL). L'arrivée prochaine des offres de ce nouvel opérateur contribue déjà à renforcer le dynamisme de la concurrence sur le marché mobile, au bénéfice du consommateur final.

La démarche de l'ARCEP, pour l'attribution des licences 4G, s'est inscrite dans la continuité de l'analyse concurrentielle qui a conduit à l'autorisation de ce quatrième opérateur. Des dispositions ont ainsi été prévues pour garantir une répartition équitable des fréquences 4G entre les quatre opérateurs français.

Dans la partie FDD de la bande 2,6 GHz, il était garanti qu'il y ait au moins quatre lauréats à l'issue de la procédure (dès lors qu'il y avait au moins quatre candidats). Et les quantités maximale et minimale de fréquences étaient encadrées. Un même opérateur était autorisé à obtenir au maximum 30 MHz duplex. De plus, il était prévu que dans le cas d'une attribution à quatre lauréats, chacun d'entre eux obtienne au moins 15 MHz duplex (dès lors qu'il a postulé pour cette quantité de fréquences).

La bande 800 MHz fait quant à elle l'objet d'un découpage en 4 blocs de fréquences. Ce découpage permet donc l'attribution de quatre licences dans la bande 800 MHz. Pour autant cela n'est pas imposé, puisqu'un candidat est autorisé à cumuler 2 blocs de fréquences. C'est donc la procédure, en fonction des enchères des différents candidats, qui déterminera le nombre de licences, ainsi que la quantité de fréquences par licence.

Dans un objectif d'équilibre concurrentiel, le cumul de blocs dans la bande 800 MHz est soumis à une condition : l'opérateur qui obtient deux blocs doit offrir l'itinérance dans la bande 800 MHz à d'un opérateur qui serait titulaire uniquement de fréquences de la bande 2,6 GHz et qui n'aurait pas obtenu de fréquences dans le cadre de la procédure à 800 MHz. Cet accueil en itinérance lui procurerait ainsi un accès indirect aux fréquences de la bande 800 MHz, qui sont nécessaire pour parvenir à une couverture étendue du territoire.

Par ailleurs, les candidats, pour chacune des deux procédures d'attribution, sont invités à prendre un engagement d'accueil des MVNO. Les MVNO peuvent jouer un rôle déterminant dans l'animation concurrentielle du marché, dès lors qu'ils disposent d'une autonomie suffisante vis-à-vis de leurs opérateurs hôtes, à la fois sur les plans contractuel, technique et économique.

c) La valorisation du patrimoine immatériel de l'Etat

Le dernier objectif structurant est la valorisation des fréquences. Les fréquences font partie du patrimoine immatériel de l'Etat. Compte tenu de la valeur de ces fréquences, et tout particulièrement des fréquences basses, leur valorisation présente un enjeu important.

A cette fin, d'une part, le montant financier proposé par les candidats pour l'acquisition des fréquences constitue l'un des critères de sélection de chacune des procédures, et, d'autre part, des prix de réserve sont prévus pour les différents lots de fréquences à attribuer dans les deux bandes.

3.3 Les résultats de la procédure menée dans la bande 2,6 GHz FDD

Je viens de vous décrire les grands principes qui ont guidé l'ARCEP, il y a désormais quelques mois, dans l'élaboration des procédures d'attribution des licences 4G en France. Je peux aujourd'hui vous dire, au moins pour la première étape pour représente la bande 2,6 GHz, que les objectifs poursuivis ont été atteints.

L'ARCEP a annoncé les résultats de l'attribution de la bande 2,6 GHz FDD à la fin du mois de septembre 2011. Les candidats de la procédure étaient les quatre opérateurs mobiles français. En conséquence, comme le prévoyait les règles de l'appel à candidatures, chacun de ces opérateurs a été retenu à l'issue de la procédure.

Ces quatre opérateurs se sont vu attribuer des quantités de fréquences différentes. Deux d'entre eux ont obtenu une quantité de fréquences de 20 MHz duplex (Orange et Free). C'est le cas notamment du quatrième opérateur, Free Mobile, qui obtient donc une quantité importante de fréquences, qui lui permettra de se développer et de fournir des services 4G à des débits importants à ses abonnés. Les deux autres opérateurs ont obtenu chacun une quantité de fréquences légèrement inférieure de 15 MHz duplex (SFR et Bouygues).

La répartition des fréquences qui résulte de l'attribution de la bande 2,6 GHz est donc très équilibrée entre les quatre opérateurs. Chacun pourra mettre en œuvre des canalisations élevées, de 15 ou 20 MHz, et garantir ainsi une qualité de service de son futur réseau 4G.

La procédure dans la bande 2,6 GHz FDD a par ailleurs amené à la prise d'engagements importants vis-à-vis de l'accueil des opérateurs mobiles virtuels. Trois des quatre lauréats ont pris l'engagement d'accueillir favorablement les demandes des MVNO souhaitent se développer selon le modèle de " full-MVNO ". Les MVNO gagnent ainsi une plus grande autonomie, et deviennent plus compétitif sur le marché de détail, ce qui est de nature à stimuler la concurrence.

Sur le plan de la valorisation des fréquences, le résultat de la procédure est également satisfaisant. En effet, les enchères ont abouti à une forte valorisation du domaine public, d'un montant global de 936 millions d'euros.


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