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7 avril 2015

Intervention de Sébastien SORIANO, président de l'ARCEP, lors de la conférence sur " La régulation des plateformes numériques " organisée par la Chaire Innovation et régulation des services numériques (Ecole Polytechnique / Telecom Paris Tech / Orange), le 7 avril 2015  

Je suis très heureux de revenir sur ces lieux. L'autre jour, je rencontrais un parlementaire, et nous parlions " télécoms ". Après un moment, il me dit : télécoms ? Qui emploie encore ce mot ? Avant, on régulait les télécoms, maintenant on régule les communications électroniques, France Télécom s'appelle Orange, etc. J'en profite donc pour faire une humble suggestion à l'école Telecom-Paris Tech, qui nous accueille aujourd'hui et à laquelle je suis attaché en tant qu'ancien élève : pourquoi ne pas vous rebaptiser Digital ParisTech, ou quelque chose dans cet esprit ?

Au-delà de l'anecdote, voyez y également un message : l'ARCEP elle-même, et c'est aussi l'intérêt de ce que je vais vous dire aujourd'hui, change, évolue, et a la volonté de se positionner de manière générale sur les sujets numériques, avec une légitimité qui est celle d'être le régulateur des réseaux du numériques, donc des télécoms. Qu'ai-je à dire sur le sujet de la régulation des plateformes ?

Premièrement, il y a le sujet des effets de réseau. Si on se pose aujourd'hui toutes ces questions sur les plateformes, c'est qu'elles présentent de très forts effets de réseau, des effets de réseau croisés, notamment, qui démultiplient la puissance de marché. Ce qui apparait nettement dans les effets de réseau, c'est qu'au début, on est tout petit, et les effets de réseau vous empêchent de grandir parce ce qu'on n'arrive pas à avoir la taille critique, la part de marché qui permet d'en bénéficier pleinement: il n'y a pas assez de clients dans le club. Et au bout d'un moment, on bascule sur une pente où le marché se normalise, devient presque " normal ". Enfin, tout d'un coup, les choses s'accélèrent, et plus rien ne vous arrête, vous prenez tout le marché. Le fameux " winner takes all " qu'on connait dans l'économie d'Internet, a certes une dimension innovation, puisque c'est souvent le premier à avoir eu l'idée qui prend tout le marché, mais plus profondément, ce qui fait que certains acteurs occupent des positions aussi dominantes, ce sont les effets de réseau. Il y a indubitablement un effet " mass market ", sans limites et instantané. C'est bien du fait de ces effets de réseau que nous nous posons toutes ces questions aujourd'hui.

Un deuxième sujet porte sur les effets de ces dominances sur le fonctionnement des marchés. Là aussi, je pense qu'il est important de s'y attarder, et si Marc Lebourges a parlé d'un double effet, je pense pour ma part qu'il y en a trois :

- le premier effet, c'est l'effet de réseau lui-même, c'est-à-dire qu'effectivement, la plateforme écrase ses concurrents ;

- le deuxième effet qu'il faut vraiment avoir en tête, c'est l'effet sur les écosystèmes, et notamment sur les start-up, sur tous les acteurs innovants de l'économie numérique qui ont besoin de passer par ces plateformes. La plateforme de jeux vidéo évoquée aujourd'hui en est un exemple assez parlant à cet égard. Les développeurs ont effectivement besoin d'accéder à ces " gateways ", qui permettent d'accéder au marché de l'économie numérique. C'est donc toute une économie numérique qui est ainsi dépendante ;

- le troisième effet, avec l'exemple de 1001 Pharmacies, c'est celui de la transformation des verticales. Quand on est Booking.com, on prend une commission sur toutes les nuitées d'hôtel, et on va donc avoir un impact fort sur l'ensemble de l'économie touristique. On voit bien que c'est potentiellement toute la distribution, comme avec Amazon, qui est bouleversée, toutes les verticales de l'économie traditionnelle. C'est important de l'avoir en tête parce qu'au moment où on va se poser la question de savoir si il faut réguler, c'est d'abord par rapport à cela qu'il va falloir se positionner : il y a l'impact concurrentiel " de base ", qui est celui qui nous fait travailler à l'ARCEP, c'est-à-dire la concurrence entre les opérateurs, et un impact plus large, d'abord sur l'écosystème de l'économie numérique, qui est tout de même majeur au moment où la France et l'Europe essayent de faire monter les start-up et de reprendre des parts de marché sur ce secteur-là, mais aussi un effet plus large sur la transformation numérique de l'économie, qui a une traduction très concrète pour un chauffeur de taxi, un pharmacien et bien d'autres professionnels.

Le troisième sujet est celui de la question des réponses inadaptées. Je suis d'accord avec Marc Lebourges quand il dit que ce serait idéal si le droit commun de la consommation, de la concurrence, de la relation commerciale, de la protection des données personnelles, etc, pouvaient fonctionner, en l'état. Je suis d'accord, mais, pour autant, on constate c'est que ce n'est pas le cas. Après, ça peut-être lié au droit substantiel, ça peut-être lié aux procédures. Il faudrait faire un constat un peu détaillé de cette forme de " défaillance ". La question de la territorialité se pose également. Il est évidemment compliqué, voire impossible, d'appliquer des règles à des acteurs qui ne sont pas localisés en France. L'application du droit de la concurrence par la Commission européenne a donc du bon. J'aime beaucoup la Commission européenne, ce qui me permet maintenant de dire : mais ! Mais il est vrai que quand on en vient au contentieux Google, cela devient un lieu commun de dire que nous sommes tous insatisfaits du temps que prend cette procédure, d'autant plus dans des secteurs extrêmement innovants et qui évoluent aussi vite, on ne peut pas être satisfait qu'il y ait une réponse qui soit donnée dans des délais de cinq ans et encore aujourd'hui, il n'y a qu'un début de réponse. Cinq ans, sept ans, peut-être plus, c'est l'infini quand on parle du numérique : ça ne fonctionne pas.

Dès lors, quelle réponse apporter ? Je crois qu'il existe deux types de réponses.

La première est de se demander comment organiser la concurrence entre plateformes. Nous, dans la régulation des télécommunications, ce que nous tentons de faire, c'est qu'il y ait de la concurrence entre les réseaux, entre les opérateurs et, effectivement, le première règle qu'on impose, comme cela a été précisé plus tôt par Marc Lebourges, c'est l'interopérabilité. Si on veut casser ou atténuer les effets de réseau, on crée de l'interopérabilité, ce qui les dilue. Ensuite, on peut ajouter des remèdes visant à fluidifier le marché, comme la portabilité : portabilité des données, des numéros, de beaucoup d'autres choses. C'est la gestion de la concurrence entre les plateformes. Le jour où ce but est effectivement atteint, la majeure partie des problèmes disparaissent. Mais rendre effective cette concurrence entre plateformes peut prendre du temps.

D'où un deuxième niveau de question qu'il faut se poser: c'est l'accompagnement de ces deux autres effets que je mentionnais tout à l'heure, des écosystèmes numériques et des verticales. Comment peut-on essayer d'accompagner au mieux les effets de domination de court terme, avec lesquels on doit vivre ? Peut-être sait-on les résoudre à long terme, mais aujourd'hui on doit vivre avec, et je crois que sur ces sujets-là, il faut apporter des réponses concrètes, et rapidement. Or, nous, en tant que régulateur sectoriel, on travaille avec des notions qui sont assez communes à celles d'autres régulateurs sectoriels, j'imagine, comme le CSA, des règles d'équité, des obligations d'objectivité. Par exemple, vous êtes l'Appstore, et vous refusez de référencer telle application, parce que vos conditions générales de vente interdisent le développement de telles applications, on pourrait vous obliger de justifier ces pratiques, ces " policies " unilatérales. Ainsi, toute une palette de règles pourrait s'imposer à ces acteurs : la loyauté, élaborée par le Conseil d'Etat et le CNNum, la non-discrimination, ou encore la transparence. Toutes ces règles, génériques, pourraient s'imposer à des acteurs aussi structurants que sont les plateformes.

Je termine par où j'ai commencé, c'est-à-dire les raisons pour lesquelles l'ARCEP intervient dans ce débat. Je dirais juste que l'ARCEP peut être utile et apporter son expertise pour aider à la décision politique, et ce pour trois raisons :

- la première, c'est qu'on a une expérience de régulateur numérique, et effectivement, j'ai bien noté ce que disait Marc Lebourges quand il précisait qu' " on est un régulateur sectoriel qui s'occupe des télécommunications " : c'est vrai, mais on s'intéresse au numérique de façon plus large, et donc on essaye d'avoir une " vision " du numérique. On veut la partager avec vous, et avec la multitude.

- la deuxième légitimité, c'est cette question des effets de réseau. Pourquoi a-t-on créé des régulateurs sectoriels dans le domaine de l'énergie, dans le domaine des transports, dans le domaine des télécommunications ? Parce que ce sont des réseaux, ce sont des infrastructures. Certes, elles sont la plupart du temps en monopole naturel. Ce qui pose donc un certain nombre de questions en économie, en plus de celles des effets de réseau, mais c'est aussi pour limiter l'impact des effets de réseaux qu'on a créé des régulateurs sectoriels. De ce fait là, on a l'expérience d'avoir combattu les effets de réseau dans notre secteur, d'avoir imposé un certain nombre de règles qui s'imposent à tous, visant à avoir des acteurs compétitifs, un marché plus fluide, qui donne sa chance à tous les acteurs.

- Enfin, la troisième raison relève plus de la sensibilité : aujourd'hui, l'ARCEP est l'acteur qui est amené à protéger la neutralité du Net. Il y a un certain nombre de dispositions nationales, il y a un règlement européen qui doit être adopté dans le courant de l'année, qui doit confier à l'ARCEP la tache de veiller plus encore à la neutralité du net. Cette neutralité du net est indispensable pour garantir un Internet ouvert. Ce qu'on veut, c'est qu'il n'y ait pas un Internet, devenu une plateforme essentielle au fonctionnement de l'économique et de la société, un bien essentiel, qui ne soit contrôlé que par une catégorie d'acteurs, en l'occurrence les opérateurs de télécommunications. Cette neutralité du Net vise à empêcher les opérateurs de télécommunications de s'approprier Internet. Et de la même manière, si on souhaite garantir un Internet ouvert, il faut aussi se poser la question des plateformes.

Maintenant, j'insiste sur le fait que c'est uniquement une contribution de l'ARCEP au débat. Nous avons contribué à la consultation du Conseil National du Numérique sur le sujet, et ce n'est pas une revendication de l'ARCEP visant à transposer sa régulation des télécommunications, ce qui était un peu le sous-entendu dans l'intervention de Marc Lebourges, au domaine du numérique. Je crois qu'il faut quand même garder à l'esprit que, quand on parle du numérique, " first do not harm ! ". Donc, avant de faire quoi que ce soit, ne faisons rien, et posons-nous pour réfléchir, dans la mesure où intervenir dans les régulations peut avoir des effets contre-productifs, comme l'exemple de 1001 Pharmacies l'a illustré. Il ne s'agit certainement pas de transposer brutalement une certaine vision de la régulation au numérique, c'est évidemment beaucoup plus complexe que cela.

Pour autant, avoir un débat, comme celui d'aujourd'hui, est utile, et permet d'affiner nos analyses, et d'élargir le champ des possibles.



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