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Intervention de Pierre-Jean Benghozi, sur les ajustements du cadre règlementaire visant à favoriser l’émergence des réseaux à très haut débit, prononcée lors du TRIP 2013 organisé par l'AVICCA le 26 novembre 2013

Les nombreux témoignages présentés lors de la conférence ont confirmé – si c’était encore nécessaire ! – la forte ambition des collectivités territoriales en matière d’aménagement numérique et, ajouterais‐je, son impérieuse nécessité. Cette ambition est naturellement partagée par l’ARCEP.

En cette période où beaucoup de collectivités définissent des projets pour généraliser le très haut débit sur leur territoire [qu’il s’agisse de l’Aveyron, de Saint Pierre et Miquelon ou de la Haute-Saône, pour reprendre quelques‐uns des cas présentés], la stabilité – ou à tout le moins – la prévisibilité du cadre réglementaire est essentielle. L’ARCEP a pleinement conscience de la difficulté de construire les plans d’affaires des réseaux d’initiative publique : cela nécessite en effet de se projeter sur des durées très longues et de faire des hypothèses sur l’évolution de marchés particulièrement dynamiques et innovants.

C’est dans ce contexte particulièrement sensible à l’heure du « très haut débit pour tous » que l’ARCEP a engagé, comme elle doit le faire tous les trois ans en application du cadre européen (paquet télécoms), la révision périodique du cadre de régulation applicable aux marchés fixes. Celle-ci s’achèvera par la mise en place d’un cadre révisé mi‐2014, qui couvrira une période de trois ans jusque mi‐2017.

Il ne s’agira pas de tout remettre en cause, mais d’ajuster – là où c’est nécessaire – le cadre réglementaire afin, en particulier, de favoriser l’émergence des réseaux à très haut débit. Nous avons approché cet exercice de révision en intégrant, encore plus que lors des exercices précédents, le rôle des collectivités territoriales en matière d’aménagement numérique : car nous sommes en train de passer d’un système où un seul opérateur détient la principale boucle locale utilisée pour fournir des services à haut débit (boucle locale de cuivre / Orange) à une multiplicité d’opérateurs de boucles locales optiques.


Cette transition se manifeste par le passage d’une régulation asymétrique (c’est‐à‐dire qui s’applique essentiellement à un opérateur – Orange – en raison de sa position particulière sur le marché) à une régulation de plus en plus symétrique (qui s’applique à tous les opérateurs). L’ARCEP a donc fait le choix de procéder, à l’occasion de cette révision du cadre réglementaire, à des ajustements des règles – symétriques ‐ applicables aux réseaux en fibre optique jusqu’à l’abonné.

Je vous propose de passer en revue les principales propositions d’ajustement que nous avons formulées, et qui sont actuellement en discussion. Certaines se concrétiseront très rapidement (cadre symétrique), d’autres ne seront applicables qu’après une procédure per
mettant de recueillir l’avis de l’Autorité de la concurrence et de la Commission européenne et qui aboutira mi‐2014.


I. S’agissant des réseaux en fibre jusqu’à l’abonné (FttH / cadre symétrique) :

Nous nous employons à mettre une touche finale aux règles qui encadrent l’architecture des réseaux. Rappelons que la régulation des réseaux FttH est fondée sur la définition de points d’accès regroupant un nombre suffisant de lignes pour permettre un accès par plusieurs opérateurs dans des conditions économiques et techniques acceptables : ce cadre organise concrètement la mutualisation des réseaux FttH. Ce nombre de lignes varie en fonction de la géographie des territoires, afin d’adapter au mieux la régulation aux circonstances locales (densité, habitat, taille des immeubles…).

Ce « réglage » de la taille du point d’accès est un élément qui ne peut que difficilement être modifié une fois le réseau déployé car cela implique des coûts de reprise d’architecture, c’est donc sur ce point que l’ARCEP a souhaité agir alors qu’il est encore temps, en évitant les effets de « cliquets » de certaines décisions.

1/ Pour ce faire, un premier ajustement à court terme touche aux zones les moins denses des zones dites « très denses » définies en 2009 (c’est‐à‐dire les zones où une concurrence par les infrastructures est possible, en règle générale, jusqu’en pied d’immeuble – 148 communes aujourd’hui). Les premiers déploiements ont montré que les zones très denses avaient été définies de manière trop large, et qu’en conséquence, les zones les moins denses de ces zones très denses étaient paradoxalement moins attractives pour les opérateurs que les zones moins denses (risque pour les déploiements) et, en tout état de cause, peu propices à une mutualisation (risque pour la concurrence). Nous avons ainsi proposé de retirer 42 communes parmi les 148 communes des zones très denses. Parallèlement, nous nous sommes penchés sur la situation particulière de la ville de Poitiers (en zone moins dense), qui avait fait l’objet, avant l’édiction du cadre réglementaire, de déploiements importants en architecture « zones très denses », ce qui avait créé depuis un blocage complet des déploiements sur la ville. Nous avons donc proposé d’intégrer Poitiers à la zone très dense. Au total, nous avons donc mis en consultation publique une proposition visant à réduire la zone très dense d’environ 500 000 prises (de 6 millions à 5,5 millions), et donc à renforcer significativement le degré de mutualisation des réseaux FttH sur le territoire. La consultation s’est achevée le 18 novembre, et le Collège va prendre en compte les réponses reçues pour décider des prochaines étapes.

2/ Un deuxième ajustement à court terme concerne les petits immeubles (moins de douze logements ou locaux à usage professionnel) des zones très denses (plus précisément : des poches de haute densité des zones très denses). Le cadre réglementaire avait laissé ici une grande liberté aux opérateurs en matière d’architecture (taille du point de mutualisation). Il faut toutefois constater que cette liberté a mené à un blocage des déploiements pour ces immeubles : à ce jour, les opérateurs ont soigneusement évité ces petits immeubles dans leurs déploiements. L’ARCEP vient donc de mettre en consultation publique un projet de recommandation préconisant une solution technique dans le cas général : des armoires de rue d’environ 100 lignes, en mono‐fibre. Le cadre proposé devrait permettre une mutualisation importante par défaut pour ces petits immeubles ; il prévoit un mécanisme de consultation préalable afin d’assurer la cohérence des déploiements. Ceci devrait limiter en particulier la multiplication inutile d’armoires de rue grâce à une mutualisation renforcée.

Par la modification du périmètre de la zone très dense et le projet de recommandation sur les petits immeubles de la zone très dense, les principales questions liées à l’architecture des réseaux (« les plus irréversibles ») devraient être réglées.

3/ Sur un horizon de plus long terme, l’ARCEP a engagé des travaux sur les aspects tarifaires et opérationnels des réseaux FttH, mais aussi sur le marché entreprise. Sur les aspects tarifaires, il s’agira avant toute chose d’établir des règles comptables précises : des travaux sont en cours sur ce point. Sur les aspects opérationnels, l’ARCEP s’attachera à préciser les processus inter‐opérateurs, essentiels pour assurer le fonctionnement du marché à long terme, en particulier dans le contexte d’une multiplicité de boucles locales optiques. Enfin, l’ARCEP va engager des travaux pour permettre l’émergence d’offres répondant aux besoins des entreprises sur les réseaux FttH (offres sur BLOM par opposition aux offres actuelles sur BLOD).

 

II. S’agissant du cadre asymétrique (applicable uniquement à Orange) :

L’ARCEP [a mis/va mettre prochainement] en consultation publique trois projets de décisions couvrant l’ensemble du cadre réglementaire applicable à Orange sur les marchés fixes : qu’il s’agisse des offres de gros permettant de construire des offres de détail à destination du grand public (généralistes = marché résidentiel + petits professionnels) que des offres « entreprises ». Soulignons que c’est la première fois que l’ARCEP aborde l’ensemble de ces marchés (résidentiels et entreprises) de manière synchronisée, de manière à permettre une plus grande cohérence sur l'ensemble du cadre réglementaire.

Voici les principales mesures que l’ARCEP a proposées :

1/ S’agissant du génie civil, afin d’anticiper les déploiements qui s’amorcent sur les zones les moins denses du territoire, l’ARCEP a estimé nécessaire de revoir le périmètre du génie civil d’Orange accessible.

‐ L’objectif est de donner une plus grande liberté de déploiement aux opérateurs en ne les contraignant pas à suivre l’architecture de la boucle locale de cuivre d’Orange.

‐ Par ailleurs, l’ARCEP a engagé une réflexion sur les usages autorisés par le déploiement de fibre optique dans le génie civil d’Orange : elle a proposé une plus grande ouverture, permettant à tout le moins de répliquer ce qui est déjà possible aujourd’hui sur le cuivre : la boucle locale optique a vocation à remplacer la boucle locale de cuivre, elle doit donc être

le support de tous les usages (par exemple : raccordement du mobilier urbain connecté).

2/ S’agissant de la question plus générale de l’extinction du réseau de cuivre vers le réseau de fibre, nous avons proposé plusieurs ajustements visant à sécuriser cette transition du cuivre vers la fibre. En effet, plusieurs prestations du cadre réglementaire étaient historiquement liées uniquement à la boucle locale de cuivre (par exemple l’offre de collecte LFO d’Orange), nous avons ici procédé à une « modernisation » du dispositif réglementaire pour le rendre robuste à la transition du cuivre vers la fibre (exemple cité précédemment des

usages sur la boucle locale en fibre optique par l’utilisation du génie civil d’Orange). Hors de la révision du cadre réglementaire, l’ARCEP contribue activement aux travaux de la mission Champsaur, qui a vocation à aborder la cette question sur un horizon de plus long terme.

3/ S’agissant du dégroupage, l’ARCEP a proposé diverses mesures pour renforcer l’efficacité des processus opérationnels, et de nouvelles prestations pour favoriser le dégroupage des plus petits répartiteurs. Au‐delà de la question classique de l’extension du dégroupage, l’ARCEP s’est plus spécifiquement concentrée à l’occasion de cette révision sur la problématique des usages sur la boucle locale de cuivre, et en particulier sur les restrictions applicables aux services de télévision sur DSL ‐ restrictions difficilement compréhensibles pour les collectivités et le grand public, nous le savons ‐ en zone non dégroupée pour des raisons liées au droit de la concurrence. Il faut en effet faire le constat que, si le dégroupage a été porté très loin (un niveau inégalé en Europe : plus de 88% des lignes), il « scinde » le territoire en deux zones, où les offres sont distinctes en règle générale : offres composites incluant les services de télévision sur DSL en zone dégroupée, offres sans services de télévision sur DSL (éventuellement couplées à une offre satellite pour la télévision) en zone non dégroupée.

Dans l’objectif d’homogénéiser les offres sur le territoire, l’ARCEP propose donc d’utiliser à plein les trois leviers disponibles :

a/ dégrouper la zone non dégroupée : c’est le moyen le plus efficace de fournir des offres complètes sur le marché de détail. A cet effet, l’ARCEP propose de lever certains freins opérationnels, pour porter le dégroupage là où il est encore possible. Toutefois, comme les répartiteurs restant à dégrouper sont de plus en plus petits, il est clair que cette approche sera insuffisante pour permettre, dans les trois ans qui viennent, l’émergence des services audiovisuels sur DSL sur l’ensemble du territoire. L’ARCEP entend donc mobiliser deux autres moyens.

b/ permettre aux opérateurs alternatifs d’ouvrir a minima les services audiovisuels non linéaires (télévision de rattrapage, VàD) lorsqu’ils ne sont pas présents en dégroupage. Il s’agit pour ce faire de modifier la structure de tarification des produits activés d’Orange utilisés par les opérateurs alternatifs.

c/ clarifier les contraintes qui pèsent sur Orange pour ouvrir les services de télévision sur les répartiteurs non dégroupés (et raccordés en fibre optique). En reliant ce rythme

d’ouverture au rythme effectif de dégroupage des opérateurs alternatifs, l’ARCEP propose d’engager un cercle vertueux d’accélération simultanée du dégroupage de la zone non dégroupée et d’accès aux services « triple play » sur des répartiteurs qui resteraient durablement non dégroupés.

4/ S’agissant de l’offre de collecte d’Orange LFO, l’ARCEP a pris en compte le besoin de visibilité des collectivités territoriales sur les conditions tarifaires de l’offre LFO afin d’effectuer l’arbitrage entre reconstruction d’une collecte propre et utilisation du réseau de collecte existant d’Orange. L’ARCEP a donc invité Orange à fournir une plus grande sécurité sur les tarifs à long terme, ce qui peut se traduire par exemple par des tarifs indexés ou par un paiement fixe initial (modalité type IRU).

5/ S’agissant des câbles sousmarins, l’ARCEP propose, outre des ajustements du dispositif de régulation visant à tenir compte de l’évolution des marchés, de mettre sous surveillance renforcée les tarifs afin d’être en mesure d’agir plus rapidement en cours de cycle.

6/ S’agissant des marchés entreprises, l’ARCEP propose de clarifier le dispositif réglementaire applicable, et soumet à consultation publique une proposition de dérégulation tarifaire pour les BLOD sur les zones les plus concurrentielles du territoire (5 opérateurs alternatifs présents). Plus largement, l’ARCEP a pleinement conscience de la transition qui devrait s’effectuer des BLOD vers les BLOM, et entend accompagner cette transition en engageant des travaux sur les besoins des opérateurs en la matière.

 

III. Enfin, sur la méthode

Des contraintes majeures pèsent sur la régulation, qui sont liées à la fois à des dynamiques technologiques impulsées dans les télécoms par les TIC et l’internet, aux évolutions industrielles qui se sont développées dans le même temps et aux évolutions politiques des cadres de la régulation, notamment en Europe (cf. les dernières propositions de la Commission). Face à ces mouvements, les autorités de régulation se trouvent confrontés à des difficultés de nature très différentes ‐ voire contradictoires ‐ résultant de la nécessité de répondre de manière articulée à ces différents niveaux.

D’abord, les structures du marché et les formes de concurrence évoluent et appellent une adaptation des règles et des principes économiques sur lesquels se construisent les décisions. Ensuite, la régulation doit affronter de nouveaux objets et de nouveaux acteurs qui ne faisaient pas traditionnellement partie de son champ d’intervention : cf. les objets connectés ou la sécurité. Enfin, l’évolution des formes de la régulation est elle‐même portée par les dynamiques de gouvernance nationales et internationales qui façonnent le cadre réglementaire. L’enjeu est donc de savoir faire évoluer les pratiques et modalités concrètes d’action des autorités de régulation tout en assurant la stabilité et prévisibilité que j’évoquais en introduction de mon intervention. Pour ce faire, ce sont le souci de large concertation d’une part, la capacité de penser d’autre part la régulation dans ses différents niveaux – y compris les plus opérationnels ‐ qui me paraissent importants d’être soulignés.

Comme le cadre législatif français et les textes européens l’imposent, l’ARCEP adopte ses décisions de régulation après consultation extensive des acteurs du marché et des collectivités territoriales. L’ARCEP a cherché, dans cet exercice de révision du cadre réglementaire, à associer encore plus largement qu’elle ne l’a fait par le passé les collectivités territoriales aux travaux préparatoires, compte tenu de leur rôle dans le déploiement des boucles locales optiques sur le territoire. Les GRACO techniques des 3 juillet et 9 octobre derniers ont ainsi été largement consacrés à la présentation des pistes envisagées par l’Autorité et à des échanges sur les effets anticipés sur les projets des collectivités territoriales. L’ARCEP a également organisé deux réunions plus approfondies sur ces sujets techniques avec les collectivités territoriales responsables d’un SDTAN, en présence des opérateurs et des services de l’Etat. L’ARCEP a enfin consulté de manière extensive les collectivités territoriales directement concernées par le projet d’ajustement des zones très denses.

Dans une régulation sectorielle dont l’objet principal se concentre souvent sur la prévention des problèmes de concurrence, le cadre réglementaire européen ne distingue pas les réseaux d’initiative publique des opérateurs privés, cette démarche inclusive vise à informer les collectivités territoriales le plus en amont possible des évolutions attendues de la régulation afin qu’elles puissent effectuer des choix en matière d’aménagement numérique en connaissance de cause.

Il est donc essentiel que l’ARCEP maintienne et approfondisse le dialogue avec les collectivités territoriales afin d’appréhender les effets des mesures de régulation proposées d’une part et d’informer les collectivités d’autre part sur les évolutions attendues. C’est aussi, à titre plus personnel, la manière dont je conçois aussi mon rôle au sein du Collège de l’Autorité. A cet égard, je remercie l’AVICCA de l’invitation qui m’a été faite et vous remercie de votre attention.


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